Bygge et bedre bombefly: Hvordan den snikende B-21 undergravde byråkratiet

WASHINGTON — Sen. John McCain var ulykkelig.

Republikaneren fra Arizona innkalte luftforsvarets toppledere til å møte for Senatets væpnede tjenester i begynnelsen av mars 2016, litt mer enn fire måneder etter at tjenesten tildelte Northrop Grumman en mye sett avtale av ukjent verdi til bygge neste stealth bombefly.

Som komiteens leder på det tidspunktet ga McCain daværende sekretær Deborah Lee James og daværende stabssjef Gen. Mark Welsh beskjed om at han var misfornøyd med tjenestens håndtering av flere viktige flyprogrammer. På et tidspunkt vokste tungen hans med walisisk over A-10-flyet så alvorlig at det gikk viralt.

Under den samme høringen vendte McCain oppmerksomheten mot hva som ville snart bli B-21 Raider. Han var frustrert over tjenestens anskaffelsesstrategi for stealth-bombeflyet - spesielt måten Luftforsvaret hadde strukturert kontrakten sin - og hemmelighold av programmet klassifisert budsjett.

"Jeg er fortsatt ikke overbevist om at dette programmet ikke vil gjenta feilene i tidligere oppkjøpsprogrammer, for eksempel F-35," sa McCain.

Følgende a dramatisk avduking av B-21-bombeflyet i California 2. desember 2022 holder tidligere luftvåpenledere en dempet feiring. Ved å gå fra kontraktstildeling til offentlig utrulling på syv år, sa de i intervjuer med Defense News at de beviste at oppkjøpsstrategien deres – til tross for McCains kritikk – fungerte.

Enda bedre, sa de, deres uventede tilnærming kan gi beste praksis for andre store programmer og tjene som en motgift mot den beleirede utviklingen av F-35 Joint Strike Fighter på 1990- og 2000-tallet.

Hemmeligheten deres? De lærte å begrense byråkratiet.

"Det var færre brikker som sjekket brikkene," sa James. "Undervurder aldri evnen til Pentagon-byråkratiet og disse mange, mange vurderingene til å bremse den forsvunne tingen."

Mest bemerkelsesverdig peker tjenestemenn på det uvanlige trekket for å sette Rapid Capabilities Office til å ha ansvaret for B-21s utvikling. Det kontoret hadde et smalt fokusert team av dyktige, erfarne ingeniører og programledere, et styre for å hash ut viktige beslutninger og anmeldelser, og en evne til å kutte gjennom byråkrati, sa James.

Will Roper, som fungerte som flyvåpenets assisterende sekretær for anskaffelse, teknologi og logistikk fra 2018 til 2020, sa at det var mange programskeptikere.

"Ingen ville trodd at B-21 ville ha blitt ferdig i tide, til kostnad," sa Roper i et intervju med Defense News. "Men det er en utrolig ting å si. Den ble ikke ferdig i tide [og] på kostnad fordi det ikke var noen problemer [og] ingen tekniske utfordringer; det var, det var bare en mer fleksibel prosess for å håndtere dem. Og hvis du gir smarte mennesker tid til å løse problemer, statistisk sett gjør de det.»

Tenk på hvordan samtalen rundt anskaffelsen av B-21 hadde endret seg omtrent fem år etter McCains høring, i april 2021, da representant for House Armed Services Committee, representant Adam Smith, D-Wash., offentlig berømmet den.

Smith – i likhet med McCain, ingen lett berøring når det kommer til urolige forsvarsoppkjøp – sa på en tenketank-arrangement at en briefing han nettopp hadde deltatt på på programmet var "en av de mest positive, oppmuntrende tingene" han nylig hadde sett.

"De lærte leksjonene fra F-35," sa Smith. "De var faktisk i tide, innenfor budsjettet. De får det til å fungere på en veldig intelligent måte.»

Andrew Hunter, flyvåpenets assisterende sekretær for anskaffelse, teknologi og logistikk, sa i et intervju med Bloomberg i juni at B-21 var under budsjett, med kostnadsestimater som kom under 25.1 milliarder dollar tjenesten hadde anslått.

Likevel sa Dan Grazier, en militæranalytiker for vakthundgruppen Project on Government Oversight, at det er for tidlig for en seiersrunde. Den første B-21, avslørt på Air Force Plant 42 i Palmdale, hadde bare gått gjennom tidlige bakketester og gjorde lite mer ved utrullingen enn å bli slept litt frem for fotografier.

Northrop Grumman vil gjennomføre mer dyptgående bakketesting av sin Raider i løpet av de kommende månedene før bombeflyet anses som klar for sin første flytur til Edwards Air Force Base i California, forventet i 2023, og deretter gjennomgår formelle flytester.

"Det er lett for folk å komme med påstander om at anskaffelsesprosessen fungerte bra i tilfellet med B-21 på dette tidspunktet fordi den ikke har fløyet ennå," sa Grazier. "Vi kommer egentlig ikke til å vite det før den flyr, for en, og deretter når den går gjennom operasjonell testing. Det er da vi får vite om oppkjøpsprosessen faktisk fungerte.»

Advarselen om B-2

Da flyvåpenet begynte å jobbe med å utvikle B-21, sa James, hadde tjenestemenn B-2-bombeflyet i tankene som noe av en advarsel. Kostnadene på B-2 "spiralerte ut av kontroll" under utviklingen på 1980-tallet, sa hun, noe som førte til at Spirit-programmet ble betydelig avkortet. Luftforsvaret endte opp med å kjøpe 21 B-2-er, en brøkdel av de 132 det opprinnelig søkte.

Tjenesten fokuserte intenst på å holde den gjennomsnittlige kostnaden per enhet for B-21 på 550 millioner dollar i 2010-dollar, som nå er 692 millioner dollar med inflasjon, sa James. Det holdt Northrops øye med å holde kostnadene nede og ikke la dem ballongere, la hun til.

B-21 er imidlertid så klassifisert at nesten alle budsjetttall er skjult. Det er vanskelig å offentlig spore hvor godt det holder seg innenfor kostnadene, bortsett fra å lytte til sporadiske kommentarer fra lovgivere som ble orientert om programmet.

James bemerket at typen kontrakt – en kostnads-pluss insentivavgiftsstruktur, med Northrops insentiver avhengig av hvor godt den holdt seg til kostnad og tidsplan – hjalp også, selv om det vakte McCains irritasjon.

I den høringen i mars 2016 erkjente James at andre programmer som brukte en kostnad-pluss-struktur, inkludert F-22, F-35 og B-2, hadde alvorlige kostnads- og tidsplanglidninger. Men, fortalte hun McCain, luftforsvaret lærte av disse feilene og utformet B-21-kontrakten annerledes – for eksempel ved å strukturere flertallet av insentivene mot bakenden av kostnads-pluss-fasen, som hun sa ville oppmuntre Northrop til å flytte raskt og effektivt.

James og hennes etterfølger, Heather Wilson, fortalte Defence News at Air Forces beslutning om å la Rapid Capabilities Office ta ansvar for utviklingen av B-21 var et kritisk skritt i anskaffelsesprosessen.

Luftforsvaret opprettet Rapid Capabilities Office i 2003 for raskt å utvikle, anskaffe og sette opp noen av tjenestens høyest prioriterte programmer - hvorav mange ble klassifisert, for eksempel X-37B Orbital Test Vehicle. RCO er ment å dra nytte av innovative tilnærminger, "uten stivheten til tradisjonelle anskaffelser," sa Air Force i et online faktaark om kontoret.

B-21 var et mye større program enn RCO vanligvis klarte, bemerket Wilson, men det fungerte. Kontorets team på B-21 var uvanlig slank sammenlignet med andre programmer, og det inkluderte noen av Luftforsvarets mest erfarne ingeniører og programledere. Viktigst, sa hun, var de klarert til å bruke sin dømmekraft og gå fort, uten mikrostyring.

"Det ble kjørt veldig annerledes enn andre programmer," sa Wilson. «Du får høypresterende på [RCO]-programkontoret, og du knuser ikke deres vilje til å leve med enorme byråkratier. … jeg tror det er et godt eksempel på hvordan man kan gjøre store programmer bedre.»

Wilson sa at teamet ble holdt så lite at Randy Walden, RCOs programleder på den tiden, ønsket at B-21s programlederteam ikke skulle passe inn i mer enn tre varebiler når de foretar regelmessige besøk til Plant 42.

Luftforsvaret avslo Defense News' forespørsel om å intervjue Walden og andre tjenestemenn om anskaffelsesprosessen; Northrop Grumman avslo også intervjuforespørsler.

RCO rapporterer direkte til et styre som består av topp tjenestemenn i luftvåpenet – inkludert tjenestens sekretær, stabssjef og øverste oppkjøpssjef, noe som tillater et mer strømlinjeformet system med anmeldelser, sa James. Ved å ha toppfunksjonærer rundt bordet samtidig, kunne tilsynsstyret samtidig gjennomføre og godkjenne milepæler som foreløpige og kritiske designgjennomganger.

For andre programmer vurderes disse anmeldelsene sekvensielt, og flyttes fra ett kontor til et annet. Dette, forklarte James, fører til at prosessen tar måneder lenger.

"Vi var alle der sammen" for å hash ut avgjørelser om B-21, sa hun. «Det krevde ikke en gjennomgang av oppkjøpssjefen, og den fyren hadde kanskje noen spørsmål og endringer, og det ville gå en måned eller to. Og så ville det gå til stabssjefen, og han ville ha flere endringer og spørsmål, og det ville kanskje gå fire måneder, og så ville det komme til meg. Det spiser opp dyrebar tid når du gjør det på den måten.»

Roper sa at det å ha tjenestemenn som spenner fra oppkjøpseksperter til jagerpiloter i samme rom ikke bare gjør prosessen raskere, men også mer fruktbar.

"Det er ikke en eneste ting jeg kan gjøre i anskaffelsesverdenen, da jeg var våpensjef for luftforsvaret og romforsvaret, som kan gjøres isolert fra krigsfighterens krav, representert av [den tidligere og nåværende stabssjefen] Gen. ... [Dave] Goldfein og general [CQ] Brown i rommet," sa Roper. "Alt du trenger er der. Dette tillater raskere kollektive beslutninger, omtrent som et kommersielt selskaps styre.»

Wilson sa at andre oppkjøpsprogrammer kunne ha nytte av å følge eksemplet med RCOs strømlinjeformede struktur. Når for mange mennesker er involvert i et program, la hun til, kan det være vanskelig å komme til enighet og ta en beslutning, gå raskt og bygge det riktige forholdet til entreprenøren på de riktige nivåene.

RCO rapporterer direkte til sekretæren for luftvåpenet, som Wilson sa tillot ledelsen å nyte praktisk talt åpen dør tilgang til henne og andre sekretærer når viktige beslutninger måtte tas på B-21.

"Det er ikke så mange mennesker som hadde rettigheter til luftforsvarets sekretær, men Randy Walden var en av dem," sa Wilson. «Alt han trengte å gjøre var å ringe og si: 'Jeg trenger fem minutter.' ”

Wilson beskrev ett tilfelle, som hun tror skjedde i 2018, da Walden besøkte kontoret hennes for å diskutere et potensielt problem han hadde oppdaget tidlig i prosjektets prosjekteringsfase.

Northrop Grumman hadde underbudt for å få B-21-kontrakten, sa Wilson at Walden fortalte henne. Entreprenøren kunne få det til å fungere innenfor disse kostnadsgrensene, sa han til Wilson. Men flyvåpenet ville ha det bedre i det lange løp hvis det økte budsjettet og ga Northrop mer tid på ingeniør- og designfasen for å løse problemer på veien, sa Wilson til henne.

Det var en uvanlig forespørsel, sa Wilson, men hun kvitterte for økningen. Det var den rette tingen å gjøre, forklarte hun - ikke fordi Northrop ikke presterte ordentlig, men fordi det ville hjelpe programmet over tid.

"Jeg hadde vært der lenge nok til å stole på Randy Waldens dømmekraft," sa Wilson, og la til at anekdoten er et eksempel på hvordan RCO bygget et konstruktivt samarbeid med Northrop Grumman.

Wilson nektet å gå nærmere inn på endringen hun godkjente for B-21s budsjett, som fortsatt er høyt klassifisert.

'Mest prekære' dager fremover

James sa at B-21s utviklingsprosess hadde fordel av beslutningen om å primært stole på relativt modne teknologier – som flyelektronikk, noe stealth-teknologi og en rekke sensorer – i motsetning til å lage nøkkelsystemer fra grunnen av.

For eksempel, sa hun, ble noen sensorer utviklet i den "svarte" eller klassifiserte verdenen, selv om hun ikke ville tilby mer informasjon på grunn av hemmeligholdet involvert. Det betyr ikke at teknologien som går inn i B-21 ikke var banebrytende, la hun til, eller at ingen ny teknologi ble laget for flyet.

"Selv om selve flyrammen var ny, var de faktiske teknologiene som er den hemmelige sausen til B-21 ganske modne på den tiden," sa James. «Så det ble mer en integreringssituasjon enn en helt ny utvikling av alle disse egenskapene. Ikke å nyse av integreringsutfordringer – det kan være vanskelig – men det er enklere enn å starte alt fra bunnen av.»

Luftforsvaret holdt også kravene til B-21-stallen. "Så ofte går disse tingene av sporet når kravene stadig endrer seg," sa James. "Avtalen var at hvis noen tror de trenger å endre en del av kravene til B-21, så må den gå opp helt til toppen, til stabssjefen for luftforsvaret for å gjøre dette tilfellet. og få en forandring."

James og Wilson bemerket at B-21 brukte åpne systemarkitektur, og bygget inn fra starten muligheten til å oppgradere kjernesystemer over tid.

"Vi kommer til å bruke det vi har og få dette [flyet] opp dit," sa Wilson. "Men vi skal ha et plug-and-play [oppsett]. Og etter hvert som teknologien utvikler seg, kan vi inkorporere ny teknologi i denne flyrammen uten å være over fatet med bare én leverandør.»

Men før en dom om suksessen til B-21 kan avgis, går de fleste flyene gjennom operativ testing senere dette tiåret, ifølge Grazier fra Project on Government Oversight.

"Min primære bekymring i ethvert oppkjøpsprogram er hvor effektivt det er," sa han. "Når den begynner å fly og når den går i operativ testing, sørger den for at den ikke bare oppfyller kontraktsspesifikasjonene, men at den faktisk er egnet og effektiv i hendene på faktiske krigsfly."

Og etter hvert som flere detaljer om programmets kostnader dukker opp, vil det være lettere å se om disse kostnadene begynner å vokse, la han til.

"Hvis kostnadene fortsetter å øke og øke, vet du at programmet har veldig vanskelig for å levere varene fra et ytelsessynspunkt," sa han.

Todd Harrison, en forsvarsbudsjettekspert og administrerende direktør for Metrea Strategic Insights, var enig i at det er for tidlig å erklære suksess for B-21, og la merke til at programmets mest farefulle dager fortsatt ligger foran.

Fordi programmet er så høyt klassifisert, sa Harrison til Defense News, er det usannsynlig at publikum vil lære om problemer, som at B-21 ikke oppfyller visse kriterier i tester. Det største tegnet på potensielle problemer, sa han, vil være tidsplanforsinkelser i testprosessen.

Hvis B-21s første flytur, nå planlagt til 2023, blir presset tilbake, forklarte han, kan det være et tegn på at noe ble avdekket i bakketestprosessen. Eller hvis det første flyet skjer, men det andre flyet ikke gjør det på lenge, sa han, kan det vise at tjenestemenn fant noe galt første gang de tok det opp.

"Dette er absolutt den mest prekære delen av et oppkjøpsprogram, når de prøver å gjøre overgangen fra design til flytester," sa Harrison. "Det er der du sannsynligvis vil avdekke uventede ytelsesproblemer. Det er hele poenget med å teste.»

• SEO-drevet innhold og PR-distribusjon. Bli forsterket i dag.
• Platoblokkkjede. Web3 Metaverse Intelligence. Kunnskap forsterket. Tilgang her.
• kilde: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/