ETS-skogbruksgjennomgang avgjørende for å oppnå utslippsmål

ETS-skogbruksgjennomgang avgjørende for å oppnå utslippsmål

Tidsstempel: 20. juni 2023 7:45
Kilde node: 2734218

Regjeringen har nettopp lansert en konsultasjon om alternativer for å reformere New Zealand Emissions Trading Scheme (ETS), for å gi sterkere insentiver for reduksjon av utslipp av fossilt brensel og samtidig støtte fjerning av karbondioksid fra atmosfæren gjennom skogbruk. Samtidig rådgiver den om redesign av kategorien "permanent skog" i ETS. Dette er en lang lest bakgrunnsinformasjon om problemene som spilles.

 

Hva er ETS? Hvordan fungerer det for øyeblikket?

 

ETS er et marked som priser klimagassutslipp. Jo høyere utslippskostnadene er, jo mer insentiv er det til å foreta reduksjoner. ETS dekker litt under halvparten av New Zealands klimagassutslipp, med landbruksmetan og lystgass de viktigste unntakene. 

 

Hvert år er dekket selskaper pålagt å overgi én New Zealand Unit (NZU) for hvert tonn karbondioksid (eller tilsvarende) som slippes ut. Over tid kan myndighetene styre utslippene nedover ved å redusere antall NZUer som gjøres tilgjengelig. NZU-er kan omsettes, noe som skaper en markedspris og gjør at utslippsreduksjoner kan gjøres der de er mest kostnadseffektive. Dekkede selskaper kan skaffe NZU-er fra flere kilder: 

 

  • Gjennom vanlige statlige auksjoner

  • Via gratis tildeling til "energiintensive handelsutsatte" selskaper

  • Fra et stort "lager" av ubrukte NZU-er som selskaper har hentet fra tidligere år (da tilbudet var løsere)

  • Ved å kjøpe skogbruks-NZUer som tilsvarer fjerning av karbondioksid (CO2) fra atmosfæren når skoger vokser.

     

ETS er for tiden strukturert for å kontrollere "netto" utslipp, det vil si at reduksjoner i utslipp behandles som helt ekvivalent med fjerning av CO2 fra atmosfæren gjennom skogbruket. Det betyr at hvis det er billigere å gjøre det, har utslippsselskaper muligheten til å kjøpe og overgi skogbruks-NZU-er i stedet for å redusere utslippene. I New Zealand er kostnadene for å konvertere marginal jordbruksland til skogbruk lavere enn kostnadene for mange utslippsreduksjonsalternativer i energi-, transport- og industrisektorene: Som et resultat oppmuntrer den nåværende ETS-strukturen til betydelig arealbruksendring og har mindre innvirkning på å redusere utslipp.

 

[For en mer dyptgående introduksjon til ETS, se Motu's Veiledning til kvotehandelsordningen (2022-oppdatering)]

 

Hva er gjeldende regler for skogbruk i ETS?

 

Skoger etablert mellom 1990 og 2022 som er registrert i ETS tjener eller overgir NZU-er som tilsvarer deres karbon "lagerendring", det vil si den endrede mengden karbon som er lagret i skogen. Etter hvert som skog vokser, øker karbonlageret og tjener NZUer, men hvis karbonlageret reduseres gjennom høsting eller konvertering av land borte fra skogbruk, må NZUer betales tilbake. Fra 2023 gjelder nye ETS-skogbruksregler:

 

  • Ny Produksjonsskoger vil kun tjene NZUer inntil de når sin langsiktige gjennomsnittlige karbonlager (gjennomsnittet over plante- og høstingssykluser). Som et resultat opptjenes NZUer kun i vekstfasen av en første rotasjon av skogbruk: det er ingen NZUer opptjent ved påfølgende rotasjoner. Så lenge trær plantes på nytt er det ingen hogstforpliktelser, men NZU-er vil fortsatt måtte betales tilbake hvis land konverteres bort fra skogbruk. Denne nye "gjennomsnittlige" tilnærmingen er ment å forenkle deltakelse for skogbrukere.

     

  • Skoger som er registrert i en ny "permanent skog"-kategori kan fortsette å tjene NZU-er på lagerbyttebasis. Disse skogene må ikke ryddes på minst 50 år (og enheter må betales tilbake dersom trær høstes senere). Som svar på bekymringer om potensialet for plante-og-la permanent furuskog, besluttet regjeringen sent i 2022 å redesigne den permanente kategorien, men å fortsette å la eksotiske skoger registreres i mellomtiden.

     

Fire saker har motivert høring om endringer i måten skogbruket behandles i ETS:

 

Problem nr. 1: En respons på klimaendringer dominert av skogbruk (i stedet for utslippsreduksjoner) er ikke varig 

 

ETS ble opprinnelig satt opp for å kontrollere netto (i stedet for brutto) utslipp for å implementere New Zealands Kyoto-protokollforpliktelser. For 2008-12 hadde New Zealand et nettomål i Kyoto-protokollen, og dette ble kartlagt direkte inn i innenrikspolitikken. ETS har fortsatt i samme form siden den gang: endringer i 2020 introduserte auksjon til ETS, men endret ikke dets underliggende nettogrunnlag.  

 

He Pou a Rangi (klimakommisjonen) har anbefalt at selv med et nettomål bør det fokuseres sterkere på bruttoutslippsreduksjoner i måte at målet er nådd. Den fant at business as usual ville føre til at nettomålet først og fremst ble nådd gjennom skogbruk, og at dette ikke er en holdbar strategi fordi:

 

  • for å opprettholde netto-null etter 2050 vil det kreve at stadig økende landarealer konverteres til skogbruk;

     

  • det ville forlate Aotearoa i utakt med resten av verden som gjør teknologiovergang;

     

  • det vil overlate fremtidige generasjoner med oppgaven med å redusere bruttoutslippene samtidig som de må tilpasse seg økende virkninger av klimaendringer; og

     

  • det er bekymringer om varigheten til furuskog, når det gjelder mottakelighet for skadedyr eller vindfall.

     

Tatt i betraktning alle disse faktorene, anbefales det «endring av NZ ETS for å styrke insentivet for bruttoutslippsreduksjoner og for å håndtere mengden eksotisk skog som planter NZ ETS-stasjonene». 

 

Denne konsultasjonen gir alternativer for å svare på det rådet.

 

Samtidig har vitenskapen blitt mye klarere at selv om langsiktige mål ofte er utformet som "netto-null", bør for å være i samsvar med å begrense temperaturøkningen til 1.5 C utslippsreduksjoner og skogbruk ikke byttes ut mot hverandre : begge er nødvendig.

 

De Det internasjonale energibyråets nett-null energiscenario viser at utslippene fra energi, transport og industri må nå nær null globalt innen 2050, med den lille restutslippene fanget og permanent lagret. Det er ingen utligning av utslipp med skogbruk i dette scenariet. New Zealand faller på etterskudd når det gjelder bruk av ren teknologi: til sammenligning har EU ETS nå et mål om 62 % brutto utslippsreduksjoner i 2030 (NZs foreslåtte innstillinger kommer ikke i nærheten av dette selv om brutto reduksjoner er prioritert).

 

Likt, globale veier fra det mellomstatlige panelet for klimaendringer viser at det å stanse avskoging og støtte gjenskoging er avgjørende for å holde den globale temperaturøkningen godt under 2C (og ideelt sett 1.5C). Land har samlet netto negative utslipp i andre halvdel av dette århundret, med restaurering av naturlige systemer og teknologibasert fjerning som trekker ned de tidligere utslippene. Mitt bak-av-konvolutt-estimat er at på en per innbygger-basis kan New Zealand trenge å fjerne rundt 20Mt COXNUMX2 årlig fra 2050 til 2100, da vår andel av å korrigere utslippene overskrider (og med tanke på andre egenkapitalhensyn vil vår andel sannsynligvis være enda høyere).

 

I dagens internasjonale debatter rundt bruk av kompensasjon for utslipp av fossilt brensel, blir naturbasert fjerning som skogbruk i økende grad sett på som annerledes enn virkelig permanent CO2 flytting som underjordisk lager som konverterer CO2 å rocke. En del av CO2 slippes ut til atmosfæren fra forbrenning av fossilt brensel forblir der i århundrer eller årtusener, så enhver utligning av disse utslippene via fjerning av CO2 bør garantere at CO2 holder seg utenfor atmosfæren over lignende tidsskalaer. New Zealands ETS adresserer for tiden dette gjennom juridiske forpliktelser på grunneiere til å opprettholde karbonlagre eller betale tilbake enheter, men dette er bare så godt som fremtidige regjeringers vilje til å håndheve disse forpliktelsene hvis eller når skoger blir ødelagt eller tapt. I utenlandsdebatter fløtes det mer radikale løsninger for naturbaserte løsninger, som f.eks blandede studiepoeng kombinerer naturbasert fjerning med permanent lagring, eller til og med tildele enheter mer gradvis over hele lagringstiden (fra hundrevis av år) i stedet for foran. 

 

Problem #2: Under dagens ETS-design er det et truende misforhold mellom tilbudet av skogbruksenheter og etterspørselen fra eksisterende ETS-kjøpere

 

Under dagens ETS-design viser figuren nedenfor anslaget gjort av He Pou a Rangi for brutto og netto ETS-sektorens utslipp i sin utkast til råd om politikk for andre budsjettperiode. De blå søylene viser nettoutslippene i ETS-sektorer i samsvar med å oppfylle de lovfestede utslippsbudsjettene frem til 2035. Regjeringen utsteder NZU-er ved auksjon og gratis tildeling som tillater utslipp opp til det nivået, mens selskaper kan kjøpe og bruke skogbrukskreditter for å dekke utslipp utover det. .

 

Disse anslagene viser at mengden skogbruk (størrelsen på grønne søyler) forventes å øke i perioden til 2035 og utover, med ETS-sektorer som når netto-null i 2037. Hvis ETS opprettholder en netto-null-forpliktelse etter det, så Det vil være behov for andre kjøpere utenfor ETS for noen av skogbruksenhetene (det grønne skraverte området i figur 1). Det vil si at ETS-emittere vil kjøpe NZU-er for skogbruk for å dekke alle utslippene deres, og det vil fortsatt være en stor mengde NZU-er for skogbruk som ikke er solgt. 

 

 

 

 

 

Uten endring er ordningen på vei mot betydelig ubalanse mellom tilbud og etterspørsel, noe som sannsynligvis vil bety et prisfall. Det ville være dårlig for insentiver for utslippsreduksjoner, og dårlig for skogbrukere. På skogbrukssiden vil det spesielt påvirke nye skoger, som det tar flere år å etablere før de begynner å generere betydelige mengder NZU-er: skoger plantet fra midten til slutten av 2020-tallet vil tjene mesteparten av enhetene deres etter 2035. 

 

Regjeringens nye modellering i høringsdokumentet antyder at ETS-markedet vil se en fallende prisbane komme, og treplantingen vil avta som et resultat. Dette forsterker synet på at dersom NZ ETS skal gi insentiver for brutto utslippsreduksjoner og opprettholde insentiver for skogbruk, utgjør tilbud-etterspørselubalansen i systemet en betydelig utfordring.

 

Et poeng å understreke er at New Zealand fortsatt vil trenge et betydelig volum av skogbruk for å oppnå utslippsbudsjetter, 2050-målet, og for å opprettholde en netto-negativ posisjon i andre halvdel av dette århundret. Spørsmålet er, hvis nåværende ETS-emittere ikke vil betale for alle disse enhetene, hvem vil da?

 

Problem nr. 3: Den nåværende ETS er mye bedre tilpasset for å støtte raskt voksende plantasjefuruskog enn for langsommere voksende urbefolkning.

 

He Pou a Rangi anbefalte større investering i nye og regenererende innfødte skoger for å levere en langsiktig karbonnedgang, forbedre biologisk mangfold, jord- og vannhelse, og for å realisere rekreasjons- og kulturfordeler. New Zealand har mye land som aldri skulle ha blitt ryddet for jordbruk og kunne gjenopprettes som permanent innfødt skog.

 

Imidlertid vokser innfødte skoger langsommere, har høye etablerings- og vedlikeholdskostnader, og mangler en nedstrøms treindustri. Disse gjør den kommersielle investeringssaken for innfødt skogplanting utfordrende. Regjeringens Utslippsreduksjonsplan foreslått flere svar: 

 

  • en gjennomgang av avlingstabellene (karbonoppslagstabeller) som gir standardverdier for karbon lagret i ulike skogtyper, og for å utvide disse til mer enn 50 år.

  • Redusere kostnadene ved innfødt skogplanting ved å samarbeide med barnehagesektoren

  • Undersøker langsiktige alternativer, inkludert støtte til maori-ledede tilnærminger til naturlig skogetablering

     

Dette er viktige handlinger, men vil i seg selv ikke gjøre ETS til en sterk pådriver for innfødt skogplanting.Spørsmålet om hvordan innfødte skoger kan støttes bedre gjennom, eller ved siden av, ETS er en viktig motivasjon for denne gjennomgangen.

 

Problem nr. 4: konkurranse om arealbruk på landsbygda og bekymringer om miljøpåvirkninger av skogbruk og jordbruk: «rett tre på rett sted»

 

Den raske økningen i ETS-prisen siden 2019 har ført til en økning i gårdskonverteringer til skogbruk. Selv om dette er en liten andel av jordbruksland totalt sett, har en konsentrasjon i noen regioner reist spørsmål om politiske innstillinger bør endres for å drive "riktig tre på rett sted", og om permanente eksotiske skoger er ønskelig. Syklonen Gabrielle la tydelig vekt på konsekvensene av at pastoralt jordbruk og ryddemarksskogbruk er tillatt på svært erosjonsutsatt land. Regjeringen ivaretar først og fremst disse bekymringene gjennom RMA-prosessen, som tillater større planleggingskontroll av hvilke arealer som er uegnet for skogbruk eller for pastoralt jordbruk, og gjennom standarder for skog- og arealforvaltning. 

 

Denne ETS-høringen skal ikke sees på som et grep for å begrense skogbruket – det handler snarere om hvordan man oppnår både utslippsreduksjoner og opprettholder støtten til ønskede nivåer og typer skogbruk. 

 

Offentlige høringsmuligheter: ETS-reform

 

Høringsdokumentet understreker at skogbruk er verdifullt for klimaendringer som en del av å nå nåværende og fremtidige mål. Alternativet om å ekskludere fjerning av skogbruk fra NZ ETS uten en alternativ insentivmekanisme ble avvist. Fire alternativer presenteres:

Høringen spør også om NZ ETS (eller politikk knyttet til ETS) bør brukes til å styrke insentiver for fjerning som har bredere bifordeler som urfolks biologisk mangfold, og vurderer kort om alternativene ovenfor tillater at dette kan gjøres. Den spør også om og hvordan ytterligere fjerningsaktiviteter (som restaurering av våtmarker) bør få insentiver. 

 

Offentlige høringsmuligheter: Permanent skogkategori

 

Det separate høringsdokumentet om "En redesignet ETS Permanent Forest Category" foreslår i hovedsak å begrense den permanente kategorien til innfødte skoger eller til "overgangsskoger" (som starter som eksotiske og går over til innfødte over tid) - selv om det også spørs om eksotiske skoger bør tillates under begrensede omstendigheter som langlevende arter, på maori-eid land, småblokkskogbruk på gårder eller for skogplanting av svært erosjonsutsatt land. 

 

Et nytt konsept er forslaget om å holde tilbake enkelte enheter fra overgangsskog til overgangen har skjedd, slik at skogeierne ikke står i en posisjon til å måtte betale tilbake enheter når overgangen gjøres til lavere karbonholdig opprinnelig skog. Det legges i høringen betydelig vekt på behovet for, kjennetegn ved og håndhevingsmuligheter for skogforvaltningsplaner (for overgangsskoger og/eller for all permanent skog som mottar kreditt).

 

Kompass Klimautsikt

 

Vi ønsker denne diskusjonen velkommen – den er kritisk og på lenge. Hvis det gjøres godt, gir gjennomgangen en mulighet til å oppdatere ETS for å drive mye dypere utslippsreduksjoner innen energi, transport og industri. Det gir også muligheten til å sette opp en ny tilnærming for å belønne karbonet lagret av skogbruket, og levere de langsiktige karbonvaskene som New Zealand vil trenge til 2050 og i andre halvdel av dette århundret for netto negative utslipp. 

 

Hvis det gjøres dårlig, vil gjennomgangen etterlate oss med et ETS som fortsetter å bytte ut disse separate, men viktige målene, og ikke oppnå noen av dem på riktig måte. Den sentrale politiske utfordringen er hvordan man kan omstille måten skogbruket støttes på, slik at det blir gjort i tillegg til ikke istedenfor å gjøre en overgang bort fra utslipp av fossilt brensel.

 

Alternativene som presenteres av regjeringen er kun på et konseptuelt nivå, og utelater mange viktige tekniske og implementeringsdetaljer. Det viktigste er at det ikke er noe forsøk på å ta opp hva de ulike alternativene betyr for rettighetene til eksisterende skogeiere i ETS, hvis trær er plantet med dagens regler i tankene. Spesielt eier Māori rundt 30 % av plantasjeskogbruket, og dette vil øke med fremtidige traktatoppgjør. Måten nåværende og fremtidig skog behandles på er spesielt bekymret for Māori, i likhet med virkningene av ETS-priser på sårbare samfunn, og behovet for raske utslippsreduksjoner. Det er heller ingen modellering av hvordan alternativene ville fungere i praksis: Dette vil gjøre det vanskelig å komme til et klart syn på fordeler og ulemper ved hver enkelt. 

 

Dokumentet bemerker at denne høringen bare er et første skritt: videre arbeid og ytterligere høring vil være nødvendig etter årets stortingsvalg. ETS-markedsdeltakere har håpet på veiledning om fremtidige innstillinger, men alternativene på høyt nivå i dette dokumentet gir ikke følgende: avhengig av alternativet som forfølges, kan den langsiktige prisen for NZU-er stige eller falle, og det kan være en annen pris for NZU-er for skogbruk. Inntil det er en løsning, vil det være usikkerhet i markedet, så den kommende regjeringen bør gå videre med beslutninger og vedta nødvendig lovgivning som en prioritet.

 

Basert på høynivåinformasjonen som er gitt, hopper alternativ 4 ut som å ha potensialet for sterke insentiver for utslippsreduksjon og muliggjør langsiktige insentiver for fjerning av skogbruk som ikke fordamper når bruttoutslippene når nesten null (selv om den foreslåtte doble forpliktelsen ikke gir mening). Å skille behandling av bruttoutslipp og skogbruk har den betydelige fordelen at det enkelt kan tillates tilleggsbetalinger for biologisk mangfold eller erosjonskontroll, eller for å behandle skogplanting annerledes, f.eks. som offentlig infrastruktur. Det vil imidlertid også være den viktigste strukturelle endringen til ETS, så det vil trenge innkjøp og tid for å implementere. Forslaget i He Pou a Rangi's utkast til råd om politikk for andre budsjettperiode av en alternativ minstepris for ETS-utslipp vil være et relativt enkelt tiltak for å holde insentiver høye for bruttoutslippsreduksjoner i mellomtiden.    

 

Denne politiske debatten kommer til å bli svært ladet, gitt sterke og polariserte synspunkter innen skogbruk, landbruk og utslipp av fossilt brensel. Det kommer til å bli en vanskelig, men veldig viktig diskusjon. Men det gir også en mulighet til å løfte tankegangen vår ut av en inkrementalistisk tankegang, og se mot horisonten: hva ønsker vi å ha oppnådd innen 2075 eller 2100, når økonomien vår er fullstendig avkarbonisert og når permanente skoger som etableres nå fortsatt vil være på plass? Hvis vi kun fokuserer på perioden frem til 2035, eller til og med 2050, faller vi tilbake til inkrementalisme som ikke har tjent oss godt. 

 _______________________________________

Dr. Christina Hood er leder for Compass Climate, en klimapolitikk og karbonmarkeder rådgivning. Compass Climate har påtatt seg arbeid med skogbruksrelaterte spørsmål for Pou Take Āhuarangi og for Pure Advantage.

Tidstempel:

Mer fra Karbonnyheter