‘Kisah peringatan’: Bagaimana Boeing memenangkan program Angkatan Udara AS dan kehilangan $7 miliar

WASHINGTON — Kapal tanker generasi terbaru Angkatan Udara A.S. seharusnya menjadi kandidat ideal untuk program pengembangan harga tetap.

Memang benar, ketika Boeing pertama kali memenangkan kesepakatan untuk membangun apa yang sekarang dikenal sebagai Boeing KC-46, kontraktor pertahanan mengatakan mereka akan menggunakan “pendekatan berisiko rendah,” mendasarkan desainnya pada pesawat komersial Boeing 767 yang ada. Kontrak tersebut bersifat harga tetap, yang berarti Boeing akan menanggung risiko jika biayanya lebih tinggi dari perkiraan.

Hampir 13 tahun kemudian, Boeing melakukannya menyerap pembengkakan biaya sebesar $7 miliar, jauh lebih besar dari nilai kontrak sebesar $4.9 miliar. Selama bertahun-tahun, kapal tanker, yang dirancang untuk mengisi bahan bakar pesawat dalam penerbangan, telah diganggu oleh penundaan, kesalahan produksi, dan sistem penglihatan yang salah sehingga memerlukan desain ulang secara menyeluruh.

Meskipun Boeing telah menanggung kerugian finansial, perusahaan dan Angkatan Udara telah menghabiskan waktu bertahun-tahun untuk mencoba membuat program ini berhasil. Pemberian kontrak awal mengharuskan kapal tanker siap tempur tiba pada bulan Agustus 2017; yang pertama tiba pada Januari 2019.

Pada tahun-tahun berikutnya, program KC-46 dilanda penundaan lebih lanjut, termasuk masalah lini produksi yang sering kali menghambat pengiriman dan sistem penglihatan yang berkinerja buruk. Sistem tersebut terlambat beberapa tahun dari jadwal dan diperkirakan akan hadir pada bulan Oktober 2025.

Pengalaman Boeing dengan KC-46 dan program lainnya dalam beberapa tahun terakhir telah berubah menjadi “kisah peringatan” mengenai risiko menandatangani kontrak pengembangan dengan harga tetap, kata Steven Grundman, mantan kepala pangkalan industri Pentagon yang sekarang bekerja sebagai senior fellow. di lembaga pemikir Dewan Atlantik.

Kisah KC-46 “membuat kedua sisi pasar – Pentagon dan kontraktor – mempertajam kemampuan mereka,” kata Grundman. “Pentagon akan lebih berhati-hati terhadap program-program yang dianggapnya merupakan jenis kontrak harga tetap yang efisien dan efektif. Dan para kontraktor akan lebih berhati-hati mengenai kesiapan tenaga teknis mereka dan kemampuan neraca keuangan mereka dalam menyerap risiko.”

Meskipun para analis tidak memperkirakan Pentagon akan sepenuhnya menghindari kontrak harga tetap, mereka mengatakan pihak militer dan dunia usaha akan berpikir panjang dan keras mengenai kesepakatan masa depan mana yang masuk akal untuk struktur kontrak semacam itu – dan kapan jalur lain mungkin akan lebih bermanfaat bagi program tersebut. .

Menteri Angkatan Udara Frank Kendall, yang merupakan wakil kepala akuisisi Pentagon ketika kontrak kapal tanker asli diberikan, mengatakan bahwa angkatan udara tersebut tidak terlalu memperhatikan beberapa elemen desain dan tidak cukup skeptis terhadap gambaran indah yang dilukiskan Boeing.

Dan dia mengakui kontrak biaya-plus, yang berarti kontrak yang mencakup pengeluaran perusahaan serta sejumlah keuntungan, mungkin merupakan pilihan yang lebih baik — bagi kedua belah pihak.

“Dalam harga tetap, Anda harus membiarkan kontraktor melakukan apa yang diinginkannya karena dia mengambil risiko terkait dengan biayanya,” kata Kendall.

Kepala eksekutif L3Harris Technologies mengatakan kepada investor dalam laporan pendapatan bulan April bahwa kekhawatiran atas risiko kontrak harga tetap mendorong perusahaan untuk memberikan dua peluang yang dianggap “menarik.”

“Sangat sulit untuk berkomitmen pada program pengembangan harga tetap jika Anda tidak mengetahui spesifikasinya,” kata Chris Kubasik. “Kita semua melihat kembali semua penghapusan dan kerugian, dan seringkali mereka terikat pada hal tersebut. Jadi kami tidak akan memainkan permainan itu.”

'Tidak ada seperempat' untuk kesalahan harga tetap

Berdasarkan kontrak harga tetap seperti yang diterima Boeing untuk membangun KC-46, kontraktor setuju untuk mengirimkan produk atau layanan dengan harga yang pasti, dan menanggung biaya setiap pembengkakan atau perubahan yang tidak terjadi. awalnya disepakati dengan pemerintah.

Meskipun kontraktor menanggung beban risiko berdasarkan kesepakatan harga tetap, hal ini juga dapat memberikan keuntungan yang besar jika perusahaan memainkan kartunya dengan benar. Meskipun bentuk kontrak lain membatasi margin keuntungan antara 5% dan 12%, berdasarkan kontrak harga tetap, perusahaan dapat menyimpan sisa uang. Jika mereka berada di bawah biaya, mereka memperoleh semua manfaatnya.

Bryan Clark, direktur Pusat Konsep dan Teknologi Pertahanan di lembaga think tank Hudson Institute, mengatakan akan selalu ada tempat di Pentagon untuk kontrak harga tetap.

“Gagasan kontrak harga tetap masih sangat populer di kalangan [Departemen Pertahanan] karena petugas kontraktor menyukainya; ini adalah cara yang baik untuk menunjukkan bahwa Anda memegang kendali” terhadap pembengkakan biaya, kata Clark.

Beberapa ahli kontraktor mengatakan kesepakatan harga tetap bisa masuk akal untuk proyek-proyek sederhana, namun program pembangunan yang lebih rumit belum tentu merupakan solusi yang ideal.

Analis industri pertahanan Loren Thompson mengatakan jika sebuah perusahaan tidak dapat menghasilkan keuntungan dari sebuah program – atau lebih buruk lagi, mulai mengeluarkan banyak uang seiring dengan perkembangannya – perusahaan tersebut mungkin akan mulai mencari cara untuk mengambil jalan pintas guna melakukan penghematan. Hal ini, jelasnya, dapat menyebabkan dampak yang merugikan bagi program dalam jangka panjang – dan mungkin penundaan bertahun-tahun dan membuat klien pusing, bahkan jika mereka tidak berada dalam kesulitan finansial.

“Jika Anda tidak mencapai titik impas pada suatu program, maka Anda mulai berpikir: Apa yang tidak harus saya lakukan yang sesuai dengan rencana awal saya?” kata Thompson. “Dan itu bisa menimbulkan masalah.”

(Thompson sebelumnya menjadi konsultan bagi Lockheed Martin, namun kini ia tidak lagi melakukan hal tersebut. Lockheed dan Boeing berkontribusi pada lembaga think tank Lexington Institute, di mana Thompson menjabat sebagai chief operating officer.)

Pengalaman Boeing KC-46 menunjukkan bahwa perusahaan tidak dapat mengharapkan Pentagon untuk memberikan dana talangan kepada mereka jika keadaan mulai tidak berjalan sesuai dengan kontrak harga tetap, kata Grundman kepada Defense News. Selama Perang Dingin, katanya, Pentagon lebih bersedia membantu ketika kontrak semacam itu mulai tidak terkendali dan membahayakan perusahaan. Namun masa-masa itu telah berlalu, katanya, sejak gelombang konsolidasi industri terjadi perusahaan besar dengan pendapatan miliaran dolar.

“Pentagon tidak akan memberikan uang sepeser pun kepada perusahaan-perusahaan yang melakukan kesalahan dalam cara mereka menawar barang-barang ini,” kata Grundman. “[Perusahaan-perusahaan utama] ini adalah perusahaan-perusahaan besar, [dengan] neraca keuangan besar yang dapat diminta oleh Pentagon untuk menanggung lebih banyak risiko.”

Dalam beberapa tahun terakhir, Boeing telah membuat lebih dari satu taruhan besar pada program harga tetap. Pada tahun 2018, perusahaan memenangkan kesepakatan untuk Pelatih T-7A Red Hawk, Drone tanker ikan pari MQ-25A dan VC-25B Angkatan Udara Satu program, semua upaya harga tetap yang telah berkontribusi pada biaya miliaran dolar untuk Boeing.

“Boeing ingin memenangkan pekerjaan tersebut, jadi mereka memilih kontrak harga tetap [penelitian dan pengembangan] dan mengabaikannya, dan sekarang mereka menderita,” kata Clark.

Lockheed Martin kehilangan tiga kontrak besar dari Boeing pada tahun 2018, termasuk T-7 dan MQ-25. Kepala eksekutif Lockheed pada saat itu, Marillyn Hewson, mengatakan kepada investor bahwa jika perusahaan tersebut menyamai harga Boeing, maka Lockheed akan mengalami kerugian lebih dari $5 miliar.

Negosiasi ulang yang keras dari pemerintahan Trump atas kontrak VC-25B dengan Boeing – yang dikeluhkan secara terbuka oleh CEO Dave Calhoun – juga meningkatkan risiko perusahaan.

“Ada banyak risiko dalam [proyek Air Force One] karena tidak mudah mengubah pesawat yang sudah ada untuk menjalankan fungsi lain,” kata Clark. “Pemerintah menekan mereka dengan cukup keras untuk memberi mereka harga tetap, dan [Boeing] harus menurunkan tarifnya, dan sekarang mereka harus menanggung kerugian tersebut.”

Boeing, yang masih merasa kesal dengan kontrak yang diambilnya – dan, untuk saat ini, akan terus melakukannya – akan berusaha keras untuk menunjukkan kepada para investornya bahwa mereka telah mengambil pelajaran dari hal ini.

“Yakinlah, kami belum menandatangani kontrak pengembangan dengan harga tetap, dan kami juga belum berniat melakukannya,” kata kepala keuangan Boeing, Brian West, dalam laporan pendapatan perusahaan pada bulan Oktober.

Dan pada tanggal 4 Desember, juru bicara Boeing mengkonfirmasi bahwa perusahaan tersebut tidak lagi bersaing untuk menyediakan penerus E-4B Nightwatch kepada Angkatan Udara, sebuah pesawat yang disebut sebagai pesawat kiamat yang dimaksudkan untuk berfungsi sebagai pusat komando, kendali dan komunikasi yang dapat bertahan selama masa krisis. perang nuklir.

“Kami mendekati semua peluang kontrak baru dengan disiplin tambahan untuk memastikan kami dapat memenuhi komitmen kami dan mendukung kesehatan bisnis kami dalam jangka panjang,” kata juru bicara tersebut kepada Defense News.

Reuters melaporkan desakan perusahaan tersebut untuk menggunakan struktur harga tetap dalam kontrak, yang telah disumpah oleh Boeing, merupakan perselisihan yang tidak dapat diatasi.

Boeing menolak mengonfirmasi apakah perselisihan harga tetap merupakan salah satu faktor penyebabnya, dan Angkatan Udara menolak mengomentari persaingan yang sedang berlangsung.

Clark mengatakan pengalaman Boeing telah mendorong perusahaan untuk lebih waspada terhadap kontrak harga tetap dan lebih enggan menerima kesepakatan semacam itu selama fase penelitian dan pengembangan yang berisiko tinggi.

“Pasti ada keterbukaan baru di pihak petugas kontrak Departemen Pertahanan untuk menerima [kontrak] biaya-plus di sisi Penelitian dan Pengembangan,” katanya. Perusahaan-perusahaan kini mengatakan bahwa mereka “ingin penelitian dan pengembangan menjadi upaya yang hemat biaya, sehingga kami terlindungi dalam hal pembengkakan biaya. Karena pemerintah selalu meminta sesuatu yang cukup ambisius, maka masuk akal jika pemerintah membantu membiayai atau menutup risiko yang terkait dengan tujuan ambisius tersebut.”

Tidak ada 'Wedgetail vanila'

Untuk pesawat pengebom B-21 Raider, Angkatan Udara telah menerapkan pendekatan biaya-plus dan harga tetap. Layanan ini menggunakan pendekatan biaya-plus untuk kontrak tahun 2015 yang diberikan kepada Northrop untuk mengembangkan Raider, dan kontrak produksi awal berbiaya rendah yang diharapkan akan segera menggunakan struktur harga tetap.

Struktur biaya-plus tersebut menimbulkan keheranan pada saat itu, terutama dari mendiang Senator John McCain, dari Partai Republik Arizona, yang khawatir hal itu akan menyebabkan pembengkakan biaya dan penyimpangan jadwal. Namun setelah peluncuran Raider tepat waktu dan sesuai anggaran pada bulan Desember 2022, mantan Menteri Angkatan Udara Deborah Lee James mengatakan sudah jelas bahwa struktur biaya-plus dan cara Angkatan Udara mengelola insentif Northrop Grumman berhasil.

Clark juga memuji pendekatan kontrak Angkatan Udara.

“Hal ini jelas merupakan sebagian dari fungsi eksekusi Northrop Grumman yang unggul, namun juga merupakan fungsi dari kontrak dengan cara yang berkelanjutan bagi perusahaan,” katanya.

Namun Thompson, analis pertahanan, mengatakan jalan yang lebih sulit mungkin terbentang di hadapan Northrop dalam tahap produksi. Beberapa kali tahun lalu, kepala eksekutif kontraktor, Kathy Warden, memperingatkan investor bahwa kecil kemungkinan B-21 akan menghasilkan keuntungan, dan Northrop bisa kehilangan hingga $1.2 miliar pada kontrak produksi awal yang berbiaya rendah.

Pada bulan Januari 2023, Warden mengaitkan kenaikan perkiraan biaya kontrak produksi awal berbiaya rendah dengan inflasi yang “belum pernah terjadi sebelumnya”, gangguan rantai pasokan, dan masalah ketenagakerjaan. Namun, dia menyatakan keyakinannya bahwa B-21 akan terus mendorong pertumbuhan Northrop di masa depan.

Namun Thompson mengatakan inflasi bukanlah penyebab utama permasalahan ini, karena Northrop telah mengajukan penawaran secara agresif untuk memenangkan kontrak pembom yang sangat maju dan didambakan.

Northrop “sebenarnya menolak tawaran agresif dari Boeing dan Lockheed,” kata Thompson. Sekarang “mereka khawatir tentang betapa sedikitnya uang yang mereka hasilkan dari produksi. Cara mereka menyampaikan hal ini kepada publik adalah, 'Oh, kami lupa memasukkan klausul inflasi dalam kontrak.' Dan mungkin itu hampir mendekati, tapi ketika Anda memiliki konsep yang sangat menantang untuk program masa depan dan Anda menawar harga tetap, itu adalah sebuah tantangan. omong kosong.”

Kesepakatan Angkatan Udara AS senilai $1.2 miliar pada bulan Maret agar Boeing dapat memulai pembuatan prototipe cepat pesawat manajemen tempur E-7A mengambil pendekatan yang berbeda. Kesepakatan itu menggunakan struktur biaya-plus, kata Angkatan Udara.

Dalam sebuah pernyataan kepada Defense News, Angkatan Udara mengatakan mereka memilih pendekatan tersebut untuk menyeimbangkan risiko antara layanan tersebut dan Boeing, dan karena modifikasi yang diperlukan oleh E-7 versi Amerika.

E-7 Angkatan Udara akan didasarkan pada konfigurasi yang sudah dibuat Boeing untuk Inggris, kata layanan tersebut, namun desainnya akan disesuaikan untuk memenuhi standar Amerika Serikat untuk komunikasi satelit, GPS militer, dan keamanan siber serta perlindungan program. persyaratan.

Penggunaan kontrak biaya-plus oleh Angkatan Udara untuk E-7, yang akan menggantikan armada E-3 Sentry yang sudah tua dan pensiun, masuk akal karena modifikasi tersebut, kata Clark dan Thompson. Australia juga menerbangkan E-7, yang dijuluki Wedgetail, namun versinya juga berbeda dalam beberapa hal dengan versi Amerika.

“Ini tidak akan menjadi vanilla Wedgetail,” kata Thompson. “Wedgetail sudah lama terbang dan merupakan satu-satunya sumber bagi Boeing. Dari sudut pandang Angkatan Udara, kedua fakta tersebut membuat … penetapan harga tetap terdengar lebih masuk akal. Namun saya pikir hal ini meremehkan seberapa besar ketidakpastian yang ada dalam integrasi dan evolusi badan pesawat di masa depan.”

Jika Angkatan Udara melakukan pengawasan ketat terhadap pembuatan prototipe E-7, kata Thompson, struktur biaya-plus dapat memberikan Boeing fleksibilitas yang dibutuhkan untuk memenuhi persyaratan biaya sambil mendapatkan keuntungan yang layak. Dan sebagai imbalannya, katanya, Angkatan Udara bisa mendapatkan produk yang lebih baik dari Boeing.

“Wedgetail menghadirkan peluang untuk secara ketat menyeimbangkan kekhawatiran pelanggan dan kontraktor,” kata Thompson. “Selama [pengawasan pemerintah] itu terjadi, memberi kontraktor lebih banyak fleksibilitas dapat memberikan keuntungan yang besar.”

Boeing memiliki kekuatan yang lebih kuat untuk bernegosiasi, kata Clark, karena tidak ada kandidat lain yang ideal untuk menggantikan pesawat sistem peringatan dan kendali udara yang lebih tua. Boeing “berada dalam posisi yang baik dan merasa mereka tidak perlu memberikan penawaran yang lebih rendah kepada perusahaan lain,” tambahnya.

Namun Thompson mengatakan langkah Angkatan Udara ke struktur biaya-plus untuk E-7 mungkin merupakan sebuah pembelajaran tentang risiko yang dapat timbul dari kontrak harga tetap.

“Kendall memahami akuisisi lebih baik daripada siapa pun di ring E [Pentagon],” kata Thompson, mengacu pada lorong luar gedung yang menjadi tempat kantor banyak pemimpin militer paling senior. “Dan saya pikir dia telah mempelajari kembali sebuah pelajaran lama: Anda mendapatkan apa yang Anda bayar. Anda dapat membayarnya di muka atau membayarnya di kemudian hari, namun pada akhirnya, Anda mendapatkan apa yang Anda bayar.”

• Konten Bertenaga SEO & Distribusi PR. Dapatkan Amplifikasi Hari Ini.
• PlatoData.Jaringan Vertikal Generatif Ai. Berdayakan Diri Anda. Akses Di Sini.
• PlatoAiStream. Intelijen Web3. Pengetahuan Diperkuat. Akses Di Sini.
• PlatoESG. Karbon, teknologi bersih, energi, Lingkungan Hidup, Tenaga surya, Penanganan limbah. Akses Di Sini.
• PlatoHealth. Kecerdasan Uji Coba Biotek dan Klinis. Akses Di Sini.
• Sumber: https://www.defensenews.com/industry/2024/01/09/cautionary-tale-how-boeing-won-a-us-air-force-program-and-lost-7b/