Att bygga ett bättre bombplan: Hur den smygande B-21 undergrävde byråkratin

WASHINGTON — Sen. John McCain var olycklig.

Republikanen från Arizona kallade flygvapnets högsta ledare att infinna sig inför senatens väpnade kommitté i början av mars 2016, lite mer än fyra månader efter att tjänsten tilldelade Northrop Grumman en mycket sedd affär av hemligt värde för bygga nästa stealth bombplan.

Som kommittéordförande vid den tidpunkten lät McCain dåvarande sekreterare Deborah Lee James och dåvarande stabschefen General Mark Welsh veta att han var missnöjd med tjänstens hantering av flera viktiga flygplansprogram. Vid ett tillfälle blev hans tungsnärtning av walesiska över A-10-flygplanet så allvarligt att det blev viralt.

Under samma utfrågning vände McCain sin uppmärksamhet mot vad som skulle göra snart bli B-21 Raider. Han var frustrerad över tjänstens förvärvsstrategi för stealth-bombplanet – särskilt hur flygvapnet hade strukturerat sitt kontrakt – och sekretess för programmet klassificerad budget.

"Jag är fortfarande inte övertygad om att det här programmet inte kommer att upprepa misslyckandena i tidigare förvärvsprogram, såsom [the] F-35," sa McCain.

Efter a dramatisk avtäckning av bombplanet B-21 i Kalifornien den 2 december 2022 håller före detta flygvapnets ledare ett dämpat firande. Genom att gå från kontraktstilldelning till offentlig utrullning på sju år sa de i intervjuer med Defense News att de bevisade att deras förvärvsstrategi – trots McCains kritik – fungerade.

Ännu bättre, sa de, att deras oväntade tillvägagångssätt kan ge bästa praxis för andra stora program och fungera som ett motgift mot den belägrade utvecklingen av F-35 Joint Strike Fighter på 1990- och 2000-talen.

Deras hemlighet? De lärde sig hur man begränsar byråkratin.

"Det var färre pjäser som kollade pjäserna," sa James. "Underskatta aldrig Pentagons byråkratins och dessa många, många recensioners förmåga att bromsa det försvunna."

Framför allt pekar tjänstemän på det ovanliga draget att sätta Rapid Capabilities Office till ansvarig för B-21:ans utveckling. Det kontoret hade ett snävt fokuserat team av skickliga, erfarna ingenjörer och programledare, en styrelse för att hasha fram viktiga beslut och recensioner, och en förmåga att skära igenom byråkratin, sa James.

Will Roper, som tjänstgjorde som flygvapnets biträdande sekreterare för förvärv, teknik och logistik från 2018 till 2020, sa att det fanns gott om programskeptiker.

"Ingen skulle ha trott att B-21 skulle ha slutat i tid, till kostnad", sa Roper i en intervju med Defense News. "Men det är en fantastisk sak att säga. Det slutade inte i tid [och] på kostnad eftersom det inte fanns några problem [och] inga tekniska utmaningar; det fanns, det fanns bara en mer flexibel process för att hantera dem. Och om du ger smarta människor tid att lösa problem, statistiskt sett gör de det.”

Tänk på hur samtalet kring B-21:ans förvärv hade förändrats ungefär fem år efter McCains utfrågning, i april 2021, när House Armed Services Committees ordförande Rep. Adam Smith, D-Wash., offentligt berömde den.

Smith – precis som McCain, ingen lätt touch när det kommer till oroliga försvarsförvärv – sa vid en tankesmedjahändelse att en briefing som han just hade deltagit i programmet var "en av de mest positiva, uppmuntrande saker" han nyligen hade sett.

"De lärde sig läxorna från F-35," sa Smith. "De var faktiskt i tid, inom budget. De får det att fungera på ett väldigt intelligent sätt.”

Andrew Hunter, flygvapnets biträdande sekreterare för förvärv, teknik och logistik, sa i en intervju med Bloomberg i juni att B-21 var under budget, med kostnadsberäkningar som kom in under de 25.1 miljarder dollar som tjänsten hade beräknat.

Ändå sa Dan Grazier, militäranalytiker för övervakningsgruppen Project on Government Oversight, att det är för tidigt för ett segervarv. Den första B-21:an, som avslöjades vid Air Force Plant 42 i Palmdale, hade bara genomgått tidiga marktester och gjorde inte mycket mer vid utbyggnaden än att bogseras fram något för fotografier.

Northrop Grumman kommer att genomföra mer djupgående marktester av sin Raider under de kommande månaderna innan bombplanet bedöms vara redo för sin första flygning till Edwards Air Force Base i Kalifornien, förväntad 2023, och sedan genomgår formella flygtester.

"Det är lätt för människor att göra påståenden om att förvärvsprocessen fungerade bra i fallet med B-21 vid det här laget eftersom den inte har flugit ännu," sa Grazier. "Vi kommer inte riktigt att veta det förrän den flyger, till exempel, och sedan när den går igenom operativa tester. Det är då vi kommer att veta om förvärvsprocessen verkligen fungerade.”

Varningen för B-2

När flygvapnet började arbeta med att utveckla B-21, sa James, höll tjänstemän B-2 bombplanen i åtanke som något av en varnande berättelse. Kostnaderna för B-2:an "spiralerade utom kontroll" under utvecklingen på 1980-talet, sade hon, vilket ledde till att Spirit-programmet blev avsevärt trunkerat. Flygvapnet slutade med att köpa 21 B-2:or, en bråkdel av de 132 det ursprungligen sökte.

Tjänsten fokuserade intensivt på att hålla den genomsnittliga kostnaden per enhet för B-21 på 550 miljoner dollar under 2010 dollar, vilket nu är 692 miljoner dollar med inflation, sa James. Det höll Northrops öga på att hålla nere kostnaderna och inte låta dem ballongera, tillade hon.

B-21 är dock så klassificerad att nästan alla budgetsiffror är dolda. Det är svårt att offentligt spåra hur väl det håller sig inom sina kostnader, förutom att lyssna på enstaka kommentarer från lagstiftare som informerades om programmet.

James noterade att typen av kontrakt - en kostnads-plus incitamentavgiftsstruktur, med Northrops incitament beroende på hur väl det höll sig till kostnad och tidsplan - också hjälpte, även om det väckte McCains irritation.

I den utfrågningen i mars 2016 erkände James att andra program som använde en kostnads-plus-struktur, inklusive F-22, F-35 och B-2, hade allvarliga kostnads- och schemaglidningar. Men, sa hon till McCain, flygvapnet lärde sig av dessa misstag och utformade B-21-kontraktet på ett annat sätt - till exempel genom att strukturera majoriteten av incitamenten mot baksidan av kostnadsplusfasen, vilket hon sa skulle uppmuntra Northrop att flytta snabbt och effektivt.

James och hennes efterträdare, Heather Wilson, berättade för Defense News att flygvapnets beslut att låta Rapid Capabilities Office ta ansvar för att utveckla B-21 var ett kritiskt steg i dess förvärvsprocess.

Flygvapnet skapade Rapid Capabilities Office 2003 för att snabbt utveckla, förvärva och sätta igång några av tjänstens högst prioriterade program - av vilka många klassificerades, till exempel X-37B Orbital Test Vehicle. RCO är avsedd att dra nytta av innovativa tillvägagångssätt, "utan stelheten i traditionellt förvärv", sa flygvapnet i ett onlinefaktablad om kontoret.

B-21 var ett mycket större program än RCO vanligtvis hanterade, noterade Wilson, men det fungerade. Kontorets team på B-21 var ovanligt smalt jämfört med andra program, och det inkluderade några av flygvapnets mest erfarna ingenjörer och programledare. Viktigast av allt, sa hon, var de litade på att använda sitt omdöme och gå snabbt, utan mikrohantering.

"Det kördes väldigt annorlunda än andra program," sa Wilson. "Du får högpresterande på [RCO] programkontoret, och du krossar inte deras vilja att leva med enorma byråkratier. … Jag tycker att det är ett bra exempel på hur man gör större program bättre.”

Wilson sa att teamet hölls så litet att Randy Walden, RCO:s programchef vid den tiden, ville att B-21:s programledningsteam skulle passa in i högst tre skåpbilar när de gjorde regelbundna besök på Plant 42.

Flygvapnet avböjde Defense News begäran att intervjua Walden och andra tjänstemän om förvärvsprocessen; Northrop Grumman avböjde också intervjuförfrågningar.

RCO rapporterar direkt till en styrelse som består av flygvapnets högsta tjänstemän – inklusive tjänstens sekreterare, stabschef och högsta förvärvschef, vilket möjliggör ett mer strömlinjeformat system för granskningar, sa James. Genom att ha topptjänstemän runt bordet samtidigt kunde tillsynsnämnden samtidigt genomföra och godkänna milstolpar som preliminära och kritiska designgranskningar.

För andra program övervägs dessa recensioner sekventiellt och flyttas från ett kontor till ett annat. Detta, förklarade James, leder till att processen tar månader längre.

"Vi var alla där tillsammans" för att hasha besluten om B-21, sa hon. "Det krävde inte en granskning av förvärvschefen, och den där killen kanske hade några frågor och förändringar, och en månad eller två skulle gå. Och sedan skulle det gå till stabschefen, och han skulle ha fler förändringar och frågor, och det skulle kanske gå fyra månader och sedan skulle det komma till mig. Det äter upp dyrbar tid när du gör på det sättet.”

Roper sa att att ha tjänstemän som sträcker sig från förvärvsexperter till stridspiloter i samma rum inte bara gör processen snabbare, utan också mer fruktbar.

"Det finns inte en enda sak som jag kan göra i förvärvsvärlden, när jag var vapenchef för flygvapnet och rymdstyrkan, som kan göras isolerat från krigsfighters krav, representerad av [de tidigare och nuvarande stabscheferna] Gen. [Dave] Goldfein och general [CQ] Brown i rummet,” sa Roper. "Allt du behöver finns där. Detta möjliggör snabbare kollektiva beslut, ungefär som ett kommersiellt företags styrelse.”

Wilson sa att andra förvärvsprogram skulle kunna dra nytta av att följa exemplet med RCO:s strömlinjeformade struktur. När alltför många människor är involverade i ett program, tillade hon, kan det vara svårt att komma till enighet och fatta ett beslut, gå snabbt och bygga rätt relation med entreprenören på lämpliga nivåer.

RCO rapporterar direkt till flygvapnets sekreterare, vilket Wilson sa att dess ledning kunde åtnjuta praktiskt taget öppen dörr till henne och andra sekreterare när viktiga beslut behövde fattas på B-21.

"Det finns inte alltför många människor som hade inträdesrättigheter till flygvapnets sekreterare, men Randy Walden var en av dem," sa Wilson. Allt han behövde göra var att ringa och säga: 'Jag behöver fem minuter.' ”

Wilson beskrev ett fall, som hon tror inträffade 2018, när Walden besökte hennes kontor för att diskutera ett potentiellt problem som han hade upptäckt tidigt i projektets tekniska fas.

Northrop Grumman hade underbjudit för att få B-21-kontraktet, sa Wilson att Walden berättade för henne. Entreprenören kan få det att fungera inom dessa kostnadsgränser, sa han till Wilson. Men flygvapnet skulle ha det bättre i det långa loppet om det ökade budgeten och gav Northrop mer tid på konstruktions- och designfasen för att komma undan problem på vägen, sa Wilson till henne.

Det var en ovanlig begäran, sa Wilson, men hon skrev på höjningen. Det var rätt sak att göra, förklarade hon - inte för att Northrop inte presterade ordentligt, utan för att det skulle hjälpa programmet över tid.

"Jag hade varit där tillräckligt länge för att lita på Randy Waldens omdöme," sa Wilson och tillade att anekdoten är ett exempel på hur RCO byggde en konstruktiv arbetsrelation med Northrop Grumman.

Wilson avböjde att gå in närmare på förändringen hon godkände för B-21:ans budget, som fortfarande är högklassig.

"Mest otrygga" dagar framöver

James sa att B-21:s utvecklingsprocess gynnades av beslutet att i första hand förlita sig på relativt mogen teknik – såsom flygelektronik, lite stealth-teknik och en mängd olika sensorer – i motsats till att skapa nyckelsystem från grunden.

Till exempel, sa hon, har vissa sensorer utvecklats i den "svarta" eller hemliga världen, även om hon inte skulle erbjuda mer information på grund av sekretessen. Det är inte att säga att tekniken som går in i B-21 inte var banbrytande, tillade hon, eller att ingen ny teknik gjordes för flygplanet.

"Även om själva flygkroppen var ny, var den faktiska tekniken som är B-21:ans hemliga sås ganska mogen vid den tiden," sa James. ”Så det blev mer en integrationssituation än en helt ny utveckling av alla dessa förmågor. Att inte nysa åt integrationsutmaningar – det kan vara mycket svårt – men det är enklare än att börja allt från början.”

Flygvapnet höll också kraven för B-21 stabila. "Så ofta blir dessa saker ur spår när kraven ständigt förändras," sa James. "Affären var att om någon tror att de behöver ändra en del av kraven för B-21, kommer det att behöva gå upp hela vägen till toppen, till flygvapnets stabschef för att göra det fallet och få en förändring."

James och Wilson noterade att B-21 använde öppna systemarkitektur och byggde in från början möjligheten att uppgradera kärnsystem över tiden.

"Vi kommer att använda vad vi har och få det här [planet] upp dit," sa Wilson. "Men vi kommer att ha en plug-and-play [setup]. Och i takt med att tekniken utvecklas kan vi införliva ny teknik i denna flygplan utan att vara över trumman med bara en leverantör.”

Men innan en dom om B-21:ans framgång kan avges, går de flesta flygplanen igenom operativa tester senare detta årtionde, enligt Grazier från Project on Government Oversight.

"Min främsta oro i alla förvärvsprogram är hur effektivt det är," sa han. "När den väl börjar flyga och när den väl går in i operativa tester, ser den till att den inte bara uppfyller kontraktsspecifikationerna, utan att den faktiskt är lämplig och effektiv i händerna på verkliga krigskämpar."

Och när fler detaljer om programmets kostnader dyker upp kommer det att bli lättare att se om dessa kostnader börjar växa, tillade han.

"Om kostnaderna fortsätter att stiga och stiga vet du att programmet har väldigt svårt att leverera varorna ur prestationssynpunkt", sa han.

Todd Harrison, en försvarsbudgetexpert och verkställande direktör för Metrea Strategic Insights, höll med om att det är för tidigt att förklara framgång för B-21, och noterade att programmets mest farliga dagar fortfarande ligger framför sig.

Eftersom programmet är så högklassigt, sa Harrison till Defense News, är det osannolikt att allmänheten kommer att få reda på problem, som att B-21 inte uppfyller vissa kriterier i tester. Det största tecknet på potentiella problem, sade han, kommer att vara schemaförseningar i testprocessen.

Om B-21:ans första flygning, nu planerad till 2023, trycks tillbaka, förklarade han, kan det vara ett tecken på att något avslöjades i marktestprocessen. Eller om den första flygningen händer men en andra flygning inte gör det på länge, sa han, kan det visa att tjänstemän hittade något fel första gången de tog upp det.

"Detta är absolut den mest osäkra delen av ett förvärvsprogram, när de försöker göra övergången från design till flygtester," sa Harrison. "Det är där du sannolikt kommer att upptäcka oväntade prestandaproblem. Det är hela poängen med att testa.”

• SEO-drivet innehåll och PR-distribution. Bli förstärkt idag.
• Platoblockchain. Web3 Metaverse Intelligence. Kunskap förstärkt. Tillgång här.
• Källa: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/