Construindo um bombardeiro melhor: como o furtivo B-21 subverteu a burocracia

WASHINGTON - O senador John McCain estava infeliz.

O republicano do Arizona convocou os principais líderes da Força Aérea para comparecer perante o Comitê de Serviços Armados do Senado no início de março de 2016, pouco mais de quatro meses depois que o serviço concedeu à Northrop Grumman um acordo de valor não revelado muito observado para construir o próximo bombardeiro furtivo.

Como presidente do comitê na época, McCain deixou a então secretária Deborah Lee James e o então chefe de gabinete general Mark Welsh saberem em termos inequívocos que ele estava descontente com a maneira como o serviço lidou com vários programas importantes de aeronaves. A certa altura, suas críticas ao galês sobre a aeronave A-10 ficaram tão severas que se tornaram virais.

Durante a mesma audiência, McCain voltou sua atenção para o que logo se tornou o B-21 Raider. Ele estava frustrado com a estratégia de aquisição do bombardeiro furtivo pelo serviço - particularmente a forma como a Força Aérea estruturou seu contrato - e o sigilo do programa orçamento classificado.

“Ainda não estou convencido de que este programa não repetirá as falhas dos programas de aquisição anteriores, como [o] F-35”, disse McCain.

Seguindo um inauguração dramática do bombardeiro B-21 na Califórnia, em 2 de dezembro de 2022, ex-líderes da Força Aérea estão realizando uma celebração silenciosa. Ao passar da concessão do contrato para o lançamento público em sete anos, eles disseram em entrevistas ao Defense News que provaram que sua estratégia de aquisição – apesar das críticas de McCain – funcionou.

Melhor ainda, eles disseram, sua abordagem inesperada pode fornecer as melhores práticas para outros programas importantes e servir como um antídoto para o desenvolvimento sitiado do F-35 Joint Strike Fighter nas décadas de 1990 e 2000.

O segredo deles? Eles aprenderam a limitar a burocracia.

“Havia menos damas verificando as damas”, disse James. “Nunca subestime a capacidade da burocracia do Pentágono e essas muitas, muitas revisões para retardar a coisa dogonada.”

Mais notavelmente, as autoridades apontam para o movimento incomum de colocar o Rapid Capabilities Office no comando do desenvolvimento do B-21. Esse escritório tinha uma equipe de engenheiros e gerentes de programa qualificados e experientes, um conselho de administração para tomar decisões e revisões importantes e uma capacidade de reduzir a burocracia, disse James.

Will Roper, que atuou como secretário assistente de aquisição, tecnologia e logística da Força Aérea de 2018 a 2020, disse que há muitos céticos em relação ao programa.

“Ninguém pensaria que o B-21 terminaria no prazo, no custo”, disse Roper em entrevista ao Defense News. “Mas isso é uma coisa incrível de se dizer. Não terminou no prazo [e] no custo porque não houve problemas [e] nenhum desafio técnico; havia, havia apenas um processo mais flexível para lidar com eles. E se você der às pessoas inteligentes tempo para resolver problemas, estatisticamente, elas resolverão.”

Considere como a conversa em torno da aquisição do B-21 mudou cerca de cinco anos após a audiência de McCain, em abril de 2021, quando o presidente do Comitê de Serviços Armados da Câmara, o deputado Adam Smith, D-Wash., o elogiou publicamente.

Smith - como McCain, sem rodeios quando se trata de aquisições problemáticas de defesa - disse em um evento de think tank que um briefing ao qual ele havia acabado de assistir sobre o programa foi "uma das coisas mais positivas e encorajadoras" que ele viu recentemente.

“Eles aprenderam as lições do F-35”, disse Smith. “Eles foram realmente pontuais, dentro do orçamento. Eles estão fazendo isso funcionar de uma maneira muito inteligente.”

Andrew Hunter, secretário assistente de aquisição, tecnologia e logística da Força Aérea, disse em uma entrevista em junho para a Bloomberg que o B-21 estava abaixo do orçamento, com estimativas de custos abaixo dos $ 25.1 bilhões que o serviço havia projetado.

Mesmo assim, Dan Grazier, analista militar do grupo de vigilância Project on Government Oversight, disse que é muito cedo para uma volta da vitória. O primeiro B-21, revelado na Planta 42 da Força Aérea em Palmdale, passou apenas pelos primeiros testes de solo e fez pouco mais no lançamento do que ser ligeiramente rebocado para fotos.

A Northrop Grumman conduzirá testes de solo mais aprofundados de seu Raider nos próximos meses, antes que o bombardeiro seja considerado pronto para seu primeiro voo para a Base Aérea de Edwards, na Califórnia, previsto para 2023, e depois passe por testes de voo formais.

“É fácil para as pessoas afirmarem que o processo de aquisição funcionou bem no caso do B-21 neste momento porque ele ainda não voou”, disse Grazier. “Nós realmente não saberemos disso até que ele voe, por exemplo, e então quando passar por testes operacionais. É aí que saberemos se o processo de aquisição realmente funcionou.”

O aviso do B-2

Quando a Força Aérea começou a trabalhar no desenvolvimento do B-21, disse James, as autoridades mantiveram o bombardeiro B-2 em mente como uma espécie de conto preventivo. Os custos do B-2 “ficaram fora de controle” durante seu desenvolvimento na década de 1980, disse ela, o que levou o programa Spirit a ficar consideravelmente truncado. A Força Aérea acabou comprando 21 B-2s, uma fração dos 132 que originalmente procurava.

O serviço se concentrou intensamente em manter o custo médio por unidade do B-21 em US$ 550 milhões em dólares de 2010, que agora é de US$ 692 milhões com a inflação, disse James. Isso manteve os olhos da Northrop em manter os custos baixos e não deixá-los aumentar, acrescentou ela.

O B-21 é tão secreto, no entanto, que quase todos os números do orçamento estão ocultos. É difícil rastrear publicamente o quanto ele está mantendo dentro de seus custos, além de ouvir comentários ocasionais de legisladores que foram informados sobre o programa.

James observou que o tipo de contrato - uma estrutura de taxa de incentivo de custo mais, com os incentivos da Northrop dependentes de quão bem ela cumpria o custo e o cronograma - também ajudou, embora tenha aumentado a ira de McCain.

Naquela audiência de março de 2016, James reconheceu que outros programas que usavam uma estrutura de custo adicional, incluindo o F-22, o F-35 e o B-2, tinham sérios atrasos de custo e cronograma. Mas, ela disse a McCain, a Força Aérea aprendeu com esses erros e projetou o contrato B-21 de maneira diferente - por exemplo, estruturando a maioria dos incentivos para o final da fase de custo mais, que ela disse que encorajaria a Northrop a mudar de forma rápida e eficiente.

James e sua sucessora, Heather Wilson, disseram ao Defense News que a decisão da Força Aérea de ter o Rapid Capabilities Office encarregado de desenvolver o B-21 foi um passo crítico em seu processo de aquisição.

A Força Aérea criou o Escritório de Capacidades Rápidas em 2003 para desenvolver, adquirir e colocar em campo rapidamente alguns dos programas de maior prioridade do serviço - muitos dos quais foram classificados, como o X-37B Orbital Test Vehicle. O RCO pretende tirar proveito de abordagens inovadoras, “sem a rigidez da aquisição tradicional”, disse a Força Aérea em um informativo online sobre o escritório.

O B-21 era um programa muito maior do que o RCO normalmente administrava, observou Wilson, mas funcionou. A equipe do escritório no B-21 era extraordinariamente pequena em comparação com outros programas e incluía alguns dos engenheiros e gerentes de programa mais experientes da Força Aérea. Mais importante, ela disse, eles confiavam em usar seu julgamento e ir rápido, sem microgerenciamento.

“Foi executado de forma muito diferente de outros programas”, disse Wilson. “Você consegue profissionais de alto desempenho no escritório do programa [RCO] e não esmaga sua vontade de viver com enormes burocracias. … Acho que é um bom exemplo de como fazer melhor os principais programas.”

Wilson disse que a equipe foi mantida tão pequena que Randy Walden, o diretor executivo do programa da RCO na época, queria que a equipe de gerenciamento do programa do B-21 coubesse em não mais do que três vans ao fazer visitas regulares à Planta 42.

A Força Aérea recusou o pedido do Defense News para entrevistar Walden e outros oficiais sobre o processo de aquisição; Northrop Grumman também recusou pedidos de entrevista.

O RCO se reporta diretamente a um conselho de administração composto por altos funcionários da Força Aérea - incluindo o secretário do serviço, o chefe de gabinete e o principal executivo de aquisições, permitindo um sistema de revisões mais simplificado, disse James. Ao ter altos funcionários ao redor da mesa ao mesmo tempo, o conselho de supervisão poderia simultaneamente conduzir e aprovar marcos, como revisões de projeto preliminares e críticas.

Para outros programas, essas revisões são consideradas sequencialmente, passando de um escritório para outro. Isso, explicou James, faz com que o processo demore meses.

“Estávamos todos lá juntos” para tomar decisões sobre o B-21, disse ela. “Não exigia uma revisão do executivo de aquisição, e esse cara talvez tivesse algumas perguntas e mudanças, e um ou dois meses se passariam. E então iria para o chefe de gabinete, e ele teria mais mudanças e perguntas, e talvez quatro meses se passariam, e então viria para mim. Isso consome um tempo precioso quando você faz dessa maneira.”

Roper disse que ter funcionários que variam de especialistas em aquisição a pilotos de caça na mesma sala não apenas torna o processo mais rápido, mas também mais frutífero.

“Não há uma única coisa que eu possa fazer no mundo da aquisição, quando eu era o chefe de armas da Força Aérea e da Força Espacial, que possa ser feito isoladamente da exigência do combatente, representado pelo [antigo e atual chefe de gabinete] Gen ... [Dave] Goldfein e Gen. [CQ] Brown na sala”, disse Roper. “Tudo o que você precisa está lá. Isso permite decisões coletivas mais rápidas, como o conselho de administração de uma empresa comercial.”

Wilson disse que outros programas de aquisição poderiam se beneficiar seguindo o exemplo da estrutura simplificada do RCO. Quando muitas pessoas estão envolvidas em um programa, ela acrescentou, pode ser difícil chegar a um consenso e tomar uma decisão, agir rapidamente e construir o relacionamento certo com o contratado nos níveis apropriados.

O RCO se reporta diretamente ao secretário da Força Aérea, o que, segundo Wilson, permitiu que sua liderança desfrutasse de acesso virtualmente aberto a ela e a outros secretários quando decisões importantes precisavam ser tomadas no B-21.

“Não há muitas pessoas que tiveram direitos de acesso ao secretário da Força Aérea, mas Randy Walden foi um deles”, disse Wilson. “Bastou ele ligar e dizer: 'Preciso de cinco minutos'. ”

Wilson descreveu um caso, que ela acredita ter ocorrido em 2018, quando Walden visitou seu escritório para discutir um possível problema que ele havia detectado no início da fase de engenharia do projeto.

A Northrop Grumman havia feito uma oferta inferior para obter o contrato do B-21, Wilson disse que Walden disse a ela. O empreiteiro poderia fazê-lo funcionar dentro desses limites de custo, disse ele a Wilson. Mas a Força Aérea ficaria melhor a longo prazo se aumentasse o orçamento e desse à Northrop mais tempo na fase de engenharia e projeto para evitar problemas no futuro, disse Wilson, Walden disse a ela.

Foi um pedido incomum, disse Wilson, mas ela concordou com o aumento. Era a coisa certa a fazer, ela explicou - não porque a Northrop não estava funcionando corretamente, mas porque ajudaria o programa ao longo do tempo.

“Eu estava lá há tempo suficiente para confiar no julgamento de Randy Walden”, disse Wilson, acrescentando que a anedota é um exemplo de como o RCO construiu uma relação de trabalho construtiva com a Northrop Grumman.

Wilson se recusou a entrar em mais detalhes sobre a mudança que ela aprovou para o orçamento do B-21, que ainda é altamente sigiloso.

Dias 'mais precários' pela frente

James disse que o processo de desenvolvimento do B-21 se beneficiou da decisão de confiar principalmente em tecnologias relativamente maduras - como aviônicos, alguma tecnologia furtiva e uma variedade de sensores - em vez de criar sistemas-chave desde o início.

Por exemplo, ela disse, alguns sensores foram desenvolvidos no mundo “negro” ou classificado, embora ela não oferecesse mais informações devido ao sigilo envolvido. Isso não quer dizer que a tecnologia do B-21 não seja de ponta, ela acrescentou, ou que nenhuma nova tecnologia tenha sido feita para a aeronave.

“Embora a fuselagem em si fosse nova, as tecnologias reais que são o molho secreto do B-21 estavam bastante maduras na época”, disse James. “Portanto, tornou-se mais uma situação de integração do que um desenvolvimento completamente novo de todos esses recursos. Sem desconsiderar os desafios de integração — isso pode ser muito difícil — mas é mais fácil do que começar tudo do zero.”

A Força Aérea também manteve os requisitos para o B-21 estáveis. “Muitas vezes, essas coisas saem dos trilhos quando os requisitos mudam constantemente”, disse James. “O acordo era, se alguém acha que precisa mudar uma parte dos requisitos do B-21, terá que ir até o topo, ao chefe do Estado-Maior da Força Aérea para defender esse caso. e obter uma mudança.

James e Wilson observaram que o B-21 usava arquitetura de sistemas abertos, incorporando desde o início a capacidade de atualizar os sistemas principais ao longo do tempo.

“Vamos usar o que temos e levar este [avião] até lá”, disse Wilson. “Mas vamos ter uma [configuração] plug-and-play. E então, à medida que a tecnologia se desenvolve, podemos incorporar novas tecnologias a esta fuselagem sem ficarmos sobrecarregados com apenas um fornecedor.”

Mas antes que um veredicto sobre o sucesso do B-21 possa ser entregue, a aeronave passará por testes operacionais ainda nesta década, de acordo com Grazier do Projeto de Supervisão do Governo.

“Minha principal preocupação em qualquer programa de aquisição é a eficácia dele”, disse ele. “Depois que começa a voar e entra em testes operacionais, [é] garantir que não apenas atenda às especificações do contrato, mas que seja realmente adequado e eficaz nas mãos de combatentes reais.”

E à medida que surgirem mais detalhes sobre os custos do programa, será mais fácil ver se esses custos começarão a crescer, acrescentou.

“Se os custos continuarem subindo, você sabe que o programa está tendo muita dificuldade em entregar as mercadorias do ponto de vista do desempenho”, disse ele.

Todd Harrison, especialista em orçamento de defesa e diretor administrativo da Metrea Strategic Insights, concordou que é muito cedo para declarar o sucesso do B-21, observando que os dias mais perigosos do programa ainda estão por vir.

Como o programa é altamente confidencial, disse Harrison ao Defense News, é improvável que o público saiba de problemas, como o B-21 não atender a certos critérios nos testes. O maior sinal de problemas potenciais, disse ele, serão atrasos no cronograma do processo de teste.

Se o primeiro voo do B-21, agora previsto para 2023, for adiado, explicou ele, isso pode ser um sinal de que algo foi descoberto no processo de teste de solo. Ou se o primeiro voo acontecer, mas um segundo voo demorar muito, disse ele, isso pode mostrar que os funcionários encontraram algo errado na primeira vez que o pegaram.

“Esta é absolutamente a parte mais precária de um programa de aquisição, quando eles tentam fazer a transição do design para os testes de voo”, disse Harrison. “É aí que você provavelmente descobrirá problemas inesperados de desempenho. Esse é o objetivo do teste.”

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• Fonte: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/