Membangun pembom yang lebih baik: Bagaimana siluman B-21 menumbangkan birokrasi

WASHINGTON — Senator John McCain tidak senang.

Republikan dari Arizona memanggil para pemimpin tertinggi Angkatan Udara untuk hadir di hadapan Komite Angkatan Bersenjata Senat pada awal Maret 2016, sedikit lebih dari empat bulan setelah layanan tersebut memberi Northrop Grumman kesepakatan yang banyak ditonton dengan nilai yang dirahasiakan kepada membangun pembom siluman berikutnya.

Sebagai ketua komite pada saat itu, McCain memberi tahu Sekretaris Deborah Lee James saat itu dan Kepala Staf Jenderal Mark Welsh saat itu dengan tegas bahwa dia tidak senang dengan penanganan beberapa program pesawat utama oleh layanan tersebut. Pada satu titik, bahasa Welsh-nya yang mencambuk di atas pesawat A-10 menjadi sangat parah hingga menjadi viral.

Selama sidang yang sama, McCain mengalihkan perhatiannya ke apa yang akan terjadi segera menjadi B-21 Raider. Dia frustrasi atas strategi akuisisi layanan untuk pembom siluman — terutama cara Angkatan Udara menyusun kontraknya — dan kerahasiaan program anggaran yang diklasifikasikan.

“Saya masih tidak yakin bahwa program ini tidak akan mengulangi kegagalan program akuisisi sebelumnya, seperti F-35,” kata McCain.

Setelah pembukaan dramatis dari pembom B-21 di California pada 2 Desember 2022, mantan pemimpin Angkatan Udara mengadakan perayaan tanpa suara. Dengan beralih dari pemberian kontrak ke peluncuran publik dalam tujuh tahun, mereka mengatakan dalam wawancara dengan Defense News bahwa mereka membuktikan strategi akuisisi mereka — terlepas dari kritik McCain — berhasil.

Lebih baik lagi, kata mereka, pendekatan tak terduga mereka mungkin memberikan praktik terbaik untuk program besar lainnya dan berfungsi sebagai penangkal pengembangan F-35 Joint Strike Fighter yang terkepung pada 1990-an dan 2000-an.

Rahasia mereka? Mereka belajar bagaimana membatasi birokrasi.

“Ada lebih sedikit pemeriksa yang memeriksa pemeriksa,” kata James. “Jangan pernah meremehkan kemampuan birokrasi Pentagon dan banyak, banyak ulasan ini untuk memperlambat semuanya.”

Terutama, para pejabat menunjuk pada langkah yang tidak biasa untuk menempatkan Rapid Capabilities Office yang bertanggung jawab atas pengembangan B-21. Kantor itu memiliki tim yang terdiri dari para insinyur dan manajer program yang terampil dan berpengalaman, dewan direksi untuk membuat keputusan dan tinjauan penting, dan kemampuan untuk memotong birokrasi, kata James.

Will Roper, yang menjabat sebagai asisten sekretaris Angkatan Udara untuk akuisisi, teknologi, dan logistik dari 2018 hingga 2020, mengatakan ada banyak orang yang skeptis terhadap program tersebut.

“Tidak ada yang mengira B-21 akan selesai tepat waktu, sesuai biaya,” kata Roper dalam wawancara dengan Defense News. “Tapi itu hal yang luar biasa untuk dikatakan. Itu tidak selesai tepat waktu [dan] biaya karena tidak ada masalah [dan] tidak ada tantangan teknis; ada, hanya ada proses yang lebih fleksibel untuk menangani mereka. Dan jika Anda memberi orang pintar waktu untuk memecahkan masalah, secara statistik, mereka melakukannya.”

Pertimbangkan bagaimana percakapan seputar akuisisi B-21 telah berubah sekitar lima tahun setelah sidang McCain, pada April 2021, ketika Ketua Komite Angkatan Bersenjata DPR Adam Smith, D-Wash., memujinya secara terbuka.

Smith - seperti McCain, tidak ada sentuhan ringan dalam hal akuisisi pertahanan yang bermasalah - mengatakan di acara think tank bahwa pengarahan yang baru saja dia hadiri tentang program tersebut adalah "salah satu hal paling positif dan menggembirakan" yang baru-baru ini dia lihat.

“Mereka belajar dari F-35,” kata Smith. “Mereka sebenarnya tepat waktu, sesuai anggaran. Mereka membuatnya bekerja dengan cara yang sangat cerdas.

Andrew Hunter, asisten sekretaris Angkatan Udara untuk akuisisi, teknologi, dan logistik, kata dalam wawancara bulan Juni dengan Bloomberg bahwa B-21 berada di bawah anggaran, dengan perkiraan biaya di bawah $25.1 miliar yang telah diproyeksikan oleh layanan tersebut.

Meski begitu, Dan Grazier, seorang analis militer untuk kelompok pengawas Project on Government Oversight, mengatakan masih terlalu dini untuk putaran kemenangan. B-21 pertama, terungkap di Air Force Plant 42 di Palmdale, hanya melalui tes darat awal dan melakukan sedikit lebih banyak pada peluncuran daripada ditarik sedikit ke depan untuk foto.

Northrop Grumman akan melakukan pengujian darat Raider yang lebih mendalam dalam beberapa bulan mendatang sebelum pembom dianggap siap untuk penerbangan pertamanya ke Pangkalan Angkatan Udara Edwards di California, diharapkan pada tahun 2023, dan kemudian menjalani uji terbang formal.

“Sangat mudah bagi orang untuk membuat klaim bahwa proses akuisisi bekerja dengan baik dalam kasus B-21 saat ini karena belum terbang,” kata Grazier. “Kami tidak akan benar-benar mengetahuinya sampai terbang, untuk satu, dan kemudian ketika melewati pengujian operasional. Saat itulah kita akan tahu apakah proses akuisisi benar-benar berhasil.”

Peringatan dari B-2

Ketika Angkatan Udara mulai bekerja untuk mengembangkan B-21, kata James, para pejabat mengingat pembom B-2 sebagai semacam kisah peringatan. Biaya pada B-2 “melonjak di luar kendali” selama pengembangannya pada 1980-an, katanya, yang menyebabkan program Spirit menjadi sangat terpotong. Angkatan Udara akhirnya membeli 21 B-2, sebagian kecil dari 132 yang awalnya dicari.

Layanan tersebut berfokus secara intens untuk mempertahankan biaya rata-rata per unit B-21 sebesar $550 juta pada dolar tahun 2010, yang sekarang menjadi $692 juta karena inflasi, kata James. Hal itu membuat Northrop terus menekan biaya dan tidak membiarkan mereka membengkak, tambahnya.

Namun, B-21 sangat rahasia sehingga hampir semua angka anggaran disembunyikan. Sulit untuk secara terbuka melacak seberapa baik itu bertahan dalam biayanya, selain mendengarkan komentar sesekali dari anggota parlemen yang diberi pengarahan tentang program tersebut.

James mencatat jenis kontrak - struktur biaya insentif plus biaya, dengan insentif Northrop tergantung pada seberapa baik itu sesuai dengan biaya dan jadwal - juga membantu, meskipun hal itu menimbulkan kemarahan McCain.

Dalam sidang Maret 2016 itu, James mengakui program lain yang menggunakan struktur biaya-plus, termasuk F-22, F-35 dan B-2, memiliki biaya dan jadwal slip yang serius. Tapi, dia mengatakan kepada McCain, Angkatan Udara belajar dari kesalahan itu dan merancang kontrak B-21 secara berbeda – misalnya, menyusun sebagian besar insentif menjelang akhir fase biaya-plus, yang menurutnya akan mendorong Northrop untuk bergerak. dengan cepat dan efisien.

James dan penggantinya, Heather Wilson, mengatakan kepada Defense News bahwa keputusan Angkatan Udara untuk meminta Rapid Capabilities Office bertanggung jawab mengembangkan B-21 merupakan langkah penting dalam proses akuisisi.

Angkatan Udara mendirikan Rapid Capabilities Office pada tahun 2003 untuk segera mengembangkan, memperoleh, dan menerjunkan beberapa program dengan prioritas tertinggi layanan tersebut — banyak di antaranya diklasifikasikan, seperti X-37B Orbital Test Vehicle. RCO dimaksudkan untuk memanfaatkan pendekatan inovatif, “tanpa kekakuan akuisisi tradisional,” kata Angkatan Udara dalam lembar fakta online tentang kantor tersebut.

B-21 adalah program yang jauh lebih besar daripada yang biasanya dikelola RCO, kata Wilson, tetapi berhasil. Tim kantor di B-21 sangat sedikit dibandingkan dengan program lain, dan itu termasuk beberapa insinyur dan manajer program Angkatan Udara yang paling berpengalaman. Yang terpenting, katanya, mereka dipercaya untuk menggunakan penilaian mereka dan bergerak cepat, tanpa manajemen mikro.

“Itu dijalankan sangat berbeda dari program lain,” kata Wilson. “Anda mendapatkan karyawan berkinerja tinggi di kantor program [RCO], dan Anda tidak menghancurkan keinginan mereka untuk hidup dengan birokrasi yang besar. … Saya pikir ini adalah contoh yang baik tentang bagaimana melakukan program utama dengan lebih baik.”

Wilson mengatakan tim dibuat sangat kecil sehingga Randy Walden, pejabat eksekutif program RCO pada saat itu, menginginkan tim manajemen program B-21 untuk masuk ke dalam tidak lebih dari tiga van saat melakukan kunjungan rutin ke Pabrik 42.

Angkatan Udara menolak permintaan Defense News untuk mewawancarai Walden dan pejabat lainnya tentang proses akuisisi; Northrop Grumman juga menolak permintaan wawancara.

RCO melapor langsung ke dewan direksi yang terdiri dari pejabat tinggi Angkatan Udara – termasuk sekretaris layanan, kepala staf dan eksekutif akuisisi teratas, yang memungkinkan sistem peninjauan yang lebih ramping, kata James. Dengan memiliki pejabat tinggi di sekitar meja pada saat yang sama, dewan pengawas dapat secara bersamaan melakukan dan menyetujui tonggak seperti tinjauan desain awal dan kritis.

Untuk program lain, tinjauan ini dipertimbangkan secara berurutan, berpindah dari satu kantor ke kantor lainnya. Ini, jelas James, menyebabkan proses memakan waktu berbulan-bulan lebih lama.

“Kami semua ada di sana bersama-sama” untuk membahas keputusan tentang B-21, katanya. “Itu tidak memerlukan satu tinjauan oleh eksekutif akuisisi, dan orang itu mungkin memiliki beberapa pertanyaan dan perubahan, dan satu atau dua bulan akan berlalu. Dan kemudian itu akan pergi ke kepala staf, dan dia akan memiliki lebih banyak perubahan dan pertanyaan, dan mungkin empat bulan akan berlalu, dan kemudian akan datang kepada saya. Itu memakan waktu yang berharga ketika Anda melakukannya dengan cara itu.

Roper mengatakan memiliki pejabat mulai dari ahli akuisisi hingga pilot pesawat tempur di ruangan yang sama tidak hanya membuat proses lebih cepat, tetapi juga lebih bermanfaat.

“Tidak ada satu hal pun yang dapat saya lakukan di dunia akuisisi, ketika saya menjadi kepala senjata Angkatan Udara dan Luar Angkasa, yang dapat dilakukan secara terpisah dari persyaratan prajurit, yang diwakili oleh [mantan dan kepala staf saat ini] Jenderal . [Dave] Goldfein dan Gen. [CQ] Brown di dalam ruangan,” kata Roper. “Semua yang Anda butuhkan ada di sana. Ini memungkinkan keputusan kolektif yang lebih cepat, seperti halnya dewan direksi perusahaan komersial.”

Wilson mengatakan program akuisisi lainnya bisa mendapatkan keuntungan dengan mengikuti contoh struktur RCO yang disederhanakan. Ketika terlalu banyak orang terlibat dalam suatu program, tambahnya, akan sulit untuk mencapai konsensus dan membuat keputusan, bergerak cepat, dan membangun hubungan yang benar dengan kontraktor pada tingkat yang sesuai.

RCO melapor langsung ke sekretaris Angkatan Udara, yang menurut Wilson memungkinkan kepemimpinannya untuk menikmati akses pintu terbuka kepadanya dan sekretaris lainnya ketika keputusan penting perlu dibuat pada B-21.

“Tidak terlalu banyak orang yang memiliki hak masuk sekretaris Angkatan Udara, tetapi Randy Walden adalah salah satunya,” kata Wilson. “Yang perlu dia lakukan hanyalah menelepon dan berkata: 'Saya butuh lima menit.' ”

Wilson menggambarkan satu contoh, yang menurutnya terjadi pada tahun 2018, ketika Walden mengunjungi kantornya untuk membahas masalah potensial yang dia temukan di awal fase rekayasa proyek.

Northrop Grumman telah menawar lebih rendah untuk mendapatkan kontrak B-21, kata Wilson Walden memberitahunya. Kontraktor dapat membuatnya bekerja dalam batas biaya tersebut, katanya kepada Wilson. Tapi Angkatan Udara akan lebih baik dalam jangka panjang jika meningkatkan anggaran dan memberi Northrop lebih banyak waktu pada fase rekayasa dan desain untuk mencegah masalah di jalan, kata Wilson Walden memberitahunya.

Itu adalah permintaan yang tidak biasa, kata Wilson, tetapi dia menyetujui kenaikan itu. Itu adalah hal yang benar untuk dilakukan, jelasnya - bukan karena Northrop tidak bekerja dengan baik, tetapi karena itu akan membantu program dari waktu ke waktu.

“Saya sudah cukup lama berada di sana untuk memercayai penilaian Randy Walden,” kata Wilson, menambahkan bahwa anekdot tersebut adalah contoh bagaimana RCO membangun hubungan kerja yang konstruktif dengan Northrop Grumman.

Wilson menolak untuk merinci lebih lanjut tentang perubahan yang dia setujui untuk anggaran B-21, yang masih sangat dirahasiakan.

Hari-hari 'paling genting' di depan

James mengatakan proses pengembangan B-21 mendapat manfaat dari keputusan untuk mengandalkan teknologi yang relatif matang – seperti avionik, beberapa teknologi siluman dan berbagai sensor – sebagai lawan dari menciptakan sistem kunci dari bawah ke atas.

Misalnya, katanya, beberapa sensor dikembangkan di dunia "hitam", atau rahasia, meskipun dia tidak akan menawarkan lebih banyak informasi karena kerahasiaannya. Bukan berarti teknologi yang masuk ke B-21 tidak canggih, tambahnya, atau tidak ada teknologi baru yang dibuat untuk pesawat.

“Meskipun badan pesawat itu sendiri masih baru, sebenarnya teknologi yang menjadi saus rahasia B-21 cukup matang pada saat itu,” kata James. “Jadi, ini lebih merupakan situasi integrasi daripada pengembangan yang benar-benar baru dari semua kemampuan ini. Tidak bersin pada tantangan integrasi — itu bisa sangat sulit — tetapi ini lebih mudah daripada memulai semuanya dari awal.”

Angkatan Udara juga menjaga persyaratan untuk B-21 tetap stabil. “Seringkali hal-hal ini keluar jalur ketika persyaratan terus berubah,” kata James. “Kesepakatannya adalah, jika ada yang berpikir mereka perlu mengubah bagian dari persyaratan B-21, itu harus sampai ke atas, ke kepala staf Angkatan Udara untuk membuat kasus itu. dan dapatkan kembalian.”

James dan Wilson mencatat B-21 menggunakan arsitektur sistem terbuka, sejak awal membangun kemampuan untuk meningkatkan sistem inti dari waktu ke waktu.

“Kami akan menggunakan apa yang kami miliki dan membawa [pesawat] ini ke atas sana,” kata Wilson. “Tapi kami akan memiliki [penyiapan] plug-and-play. Dan kemudian seiring berkembangnya teknologi, kami dapat memasukkan teknologi baru ke dalam badan pesawat ini tanpa harus melampaui batas dengan hanya satu pemasok.

Tetapi sebelum putusan atas keberhasilan B-21 dapat disampaikan, pesawat tersebut akan menjalani pengujian operasional akhir dekade ini, menurut Grazier dari Project on Government Oversight.

“Perhatian utama saya dalam setiap program akuisisi adalah seberapa efektif itu,” katanya. “Begitu mulai terbang dan masuk ke pengujian operasional, [itu] memastikan bahwa itu tidak hanya memenuhi spesifikasi kontraknya, tetapi itu benar-benar cocok dan efektif di tangan pejuang yang sebenarnya.”

Dan dengan rincian lebih lanjut tentang biaya program muncul, akan lebih mudah untuk melihat apakah biaya tersebut mulai meningkat, tambahnya.

“Jika biaya terus naik, Anda tahu bahwa program mengalami kesulitan mengirimkan barang dari sudut pandang kinerja,” katanya.

Todd Harrison, seorang ahli anggaran pertahanan dan direktur pelaksana Metrea Strategic Insights, setuju bahwa terlalu dini untuk menyatakan keberhasilan B-21, mencatat bahwa hari-hari program yang paling berbahaya masih akan datang.

Karena program ini sangat rahasia, kata Harrison kepada Defense News, kecil kemungkinan publik akan mengetahui masalah, seperti kegagalan B-21 untuk memenuhi kriteria tertentu dalam pengujian. Tanda terbesar potensi masalah, katanya, adalah penundaan jadwal dalam proses pengujian.

Jika penerbangan pertama B-21, yang dijadwalkan pada 2023, ditunda, jelasnya, itu bisa menjadi tanda bahwa ada sesuatu yang terungkap dalam proses pengujian darat. Atau jika penerbangan pertama terjadi tetapi penerbangan kedua tidak lama, katanya, itu mungkin menunjukkan petugas menemukan sesuatu yang salah saat pertama kali mengambilnya.

“Ini benar-benar bagian paling genting dari program akuisisi, ketika mereka mencoba membuat transisi dari desain menjadi uji terbang,” kata Harrison. “Di situlah Anda cenderung menemukan masalah kinerja yang tidak terduga. Itulah inti dari pengujian.”

• Konten Bertenaga SEO & Distribusi PR. Dapatkan Amplifikasi Hari Ini.
• Platoblockchain. Intelijen Metaverse Web3. Pengetahuan Diperkuat. Akses Di Sini.
• Sumber: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/