Opbygning af et bedre bombefly: Hvordan den snigende B-21 undergravede bureaukratiet

WASHINGTON - Sen. John McCain var utilfreds.

Republikaneren fra Arizona indkaldte luftvåbnets øverste ledere til at møde op for Senatets væbnede tjenesteudvalg i begyndelsen af ​​marts 2016, lidt mere end fire måneder efter, at tjenesten tildelte Northrop Grumman en meget set aftale af uoplyst værdi til bygge den næste stealth bombefly.

Som udvalgsformand på det tidspunkt lod McCain daværende sekretær Deborah Lee James og daværende stabschef, general Mark Welsh, på ingen måde vide, at han var utilfreds med tjenestens håndtering af flere vigtige flyprogrammer. På et tidspunkt blev hans tunge-lashing af walisisk over A-10-flyet så voldsomt, at det gik viralt.

Under den samme høring vendte McCain sin opmærksomhed mod, hvad der ville snart blive B-21 Raider. Han var frustreret over tjenestens anskaffelsesstrategi for stealth-bombeflyet - især den måde, luftvåbnet havde struktureret sin kontrakt på - og hemmeligholdelse af programmet klassificeret budget.

"Jeg er stadig ikke overbevist om, at dette program ikke vil gentage fejlene fra tidligere opkøbsprogrammer, såsom F-35," sagde McCain.

Efter en dramatisk afsløring af B-21 bombeflyet i Californien den 2. december 2022 holder tidligere luftvåbenledere en afdæmpet fejring. Ved at gå fra kontrakttildeling til offentlig udrulning på syv år sagde de i interviews med Defence News, at de beviste, at deres opkøbsstrategi - trods McCains kritik - virkede.

Endnu bedre, sagde de, kan deres uventede tilgang give bedste praksis for andre store programmer og tjene som en modgift til den belejrede udvikling af F-35 Joint Strike Fighter i 1990'erne og 2000'erne.

Deres hemmelighed? De lærte, hvordan man begrænser bureaukrati.

"Der var færre brikker, der tjekkede brikkerne," sagde James. "Undervurder aldrig Pentagon-bureaukratiets og disse mange, mange anmeldelsers evne til at bremse den forsvundne ting."

Mest bemærkelsesværdigt peger embedsmænd på det usædvanlige skridt at sætte Rapid Capabilities Office til at stå for B-21's udvikling. Det kontor havde et snævert fokuseret team af dygtige, erfarne ingeniører og programledere, en bestyrelse til at hashgøre vigtige beslutninger og anmeldelser og en evne til at skære igennem bureaukrati, sagde James.

Will Roper, der tjente som flyvevåbnets assisterende sekretær for erhvervelse, teknologi og logistik fra 2018 til 2020, sagde, at der var masser af programskeptikere.

"Ingen ville have troet, at B-21 ville være færdig til tiden, til prisen," sagde Roper i et interview med Defense News. "Men det er en fantastisk ting at sige. Det blev ikke færdigt til tiden [og] til prisen, fordi der ikke var nogen problemer [og] ingen tekniske udfordringer; der var, der var bare en mere fleksibel proces til at håndtere dem. Og hvis du giver kloge mennesker tid til at løse problemer, statistisk set gør de det.”

Overvej, hvordan samtalen omkring B-21'erens erhvervelse havde ændret sig omkring fem år efter McCains høring, i april 2021, da formanden for House Armed Services Committee, Rep. Adam Smith, D-Wash., offentligt roste den.

Smith - ligesom McCain, ingen let berøring, når det kommer til problemfyldte forsvarsopkøb - sagde ved en tænketank-begivenhed, at en briefing, han lige havde deltaget i på programmet, var "en af ​​de mest positive, opmuntrende ting", han for nylig havde set.

"De lærte lektien af ​​F-35," sagde Smith. "De var faktisk til tiden, på budgettet. De får det til at fungere på en meget intelligent måde."

Andrew Hunter, flyvevåbnets assisterende sekretær for erhvervelse, teknologi og logistik, sagde i et juni-interview med Bloomberg at B-21 var under budget, med omkostningsestimater på under de 25.1 milliarder dollars, som tjenesten havde forventet.

Alligevel sagde Dan Grazier, en militæranalytiker for vagthundegruppen Project on Government Oversight, at det er for tidligt til en sejrsrunde. Den første B-21, der blev afsløret på Air Force Plant 42 i Palmdale, havde kun gennemgået tidlige jordforsøg og gjorde lidt mere ved udrulningen end at blive bugseret lidt frem for at fotografere.

Northrop Grumman vil udføre mere dybdegående jordtest af sin Raider i de kommende måneder, før bombeflyet anses for klar til sin første flyvning til Edwards Air Force Base i Californien, der forventes i 2023, og derefter gennemgår formelle flyvetests.

"Det er let for folk at fremsætte påstande om, at anskaffelsesprocessen fungerede godt i tilfældet med B-21 på dette tidspunkt, fordi den ikke er fløjet endnu," sagde Grazier. "Vi kommer ikke rigtig til at vide det, før den flyver, for eksempel, og så når den gennemgår operationel test. Det er, når vi ved, om opkøbsprocessen rent faktisk fungerede.”

Advarslen fra B-2

Da luftvåbnet begyndte at arbejde på at udvikle B-21, sagde James, havde embedsmænd B-2 bombeflyet i tankerne som noget af en advarselsfortælling. Omkostningerne på B-2 "spiralerede ud af kontrol" under dens udvikling i 1980'erne, sagde hun, hvilket førte til, at Spirit-programmet blev betydeligt afkortet. Luftvåbnet endte med at købe 21 B-2'ere, en brøkdel af de 132 det oprindeligt søgte.

Tjenesten fokuserede intenst på at holde den gennemsnitlige pris pr. enhed af B-21 på 550 millioner dollars i 2010-dollars, hvilket nu er 692 millioner dollars med inflation, sagde James. Det holdt Northrops øje med at holde omkostningerne nede og ikke lade dem ballonere, tilføjede hun.

B-21 er dog så klassificeret, at næsten alle budgettal er skjult. Det er svært offentligt at spore, hvor godt det holder sig inden for sine omkostninger, bortset fra at lytte til lejlighedsvise kommentarer fra lovgivere, der blev orienteret om programmet.

James bemærkede, at kontrakttypen – en pris-plus incitamentsgebyrstruktur, hvor Northrops incitamenter var afhængige af, hvor godt det holdt sig til omkostninger og tidsplan – hjalp også, selvom det vakte McCains vrede.

I den høring i marts 2016 erkendte James, at andre programmer, der brugte en cost-plus-struktur, inklusive F-22, F-35 og B-2, havde alvorlige omkostninger og tidsplanglidninger. Men, fortalte hun McCain, luftvåbnet lærte af disse fejl og designede B-21-kontrakten anderledes - for eksempel ved at strukturere størstedelen af ​​incitamenterne mod bagenden af ​​cost-plus-fasen, som hun sagde ville tilskynde Northrop til at flytte hurtigt og effektivt.

James og hendes efterfølger, Heather Wilson, fortalte Defense News, at luftvåbnets beslutning om at lade Rapid Capabilities Office tage ansvaret for at udvikle B-21 var et kritisk skridt i dets anskaffelsesproces.

Luftvåbnet oprettede Rapid Capabilities Office i 2003 for hurtigt at udvikle, erhverve og udføre nogle af tjenestens højest prioriterede programmer - hvoraf mange blev klassificeret, såsom X-37B Orbital Test Vehicle. RCO er beregnet til at drage fordel af innovative tilgange, "uden stivheden af ​​traditionel erhvervelse," sagde luftvåbnet i et online faktaark om kontoret.

B-21 var et meget større program, end RCO'en typisk klarede, bemærkede Wilson, men det virkede. Kontorets hold på B-21 var usædvanligt slankt sammenlignet med andre programmer, og det omfattede nogle af luftvåbnets mest erfarne ingeniører og programledere. Vigtigst af alt, sagde hun, var de tillid til at bruge deres dømmekraft og gå hurtigt uden mikrostyring.

"Det blev kørt meget anderledes end andre programmer," sagde Wilson. “Du får højtydende i [RCO] programkontoret, og du knuser ikke deres vilje til at leve med enorme bureaukratier. ... Jeg synes, det er et godt eksempel på, hvordan man gør større programmer bedre."

Wilson sagde, at holdet blev holdt så lille, at Randy Walden, RCO's programleder på det tidspunkt, ønskede, at B-21's programledelsesteam ikke skulle passe ind i mere end tre varevogne, når de aflagde regelmæssige besøg på Plant 42.

Luftvåbnet afviste Defence News' anmodning om at interviewe Walden og andre embedsmænd om erhvervelsesprocessen; Northrop Grumman afviste også anmodninger om interview.

RCO rapporterer direkte til en bestyrelse bestående af topembedsmænd i luftvåbnet - inklusive tjenestens sekretær, stabschef og topopkøbschef, hvilket tillader et mere strømlinet system af anmeldelser, sagde James. Ved at have topembedsmænd rundt om bordet på samme tid kunne tilsynsrådet samtidig gennemføre og godkende milepæle som foreløbige og kritiske designgennemgange.

For andre programmer betragtes disse anmeldelser sekventielt og flytter fra et kontor til et andet. Dette, forklarede James, fører til, at processen tager måneder længere.

"Vi var der alle sammen" for at fremskynde beslutninger om B-21, sagde hun. "Det krævede ikke en gennemgang af opkøbschefen, og den fyr havde måske nogle spørgsmål og ændringer, og der ville gå en måned eller to. Og så ville det gå til stabschefen, og han ville have flere ændringer og spørgsmål, og der ville måske gå fire måneder, og så ville det komme til mig. Det æder dyrebar tid, når du gør det på den måde.”

Roper sagde, at det at have embedsmænd lige fra erhvervelseseksperter til jagerpiloter i samme rum ikke bare gør processen hurtigere, men også mere frugtbar.

"Der er ikke en eneste ting, jeg kan gøre i erhvervelsesverdenen, da jeg var våbenchef for luftvåben og rumvåben, som kan gøres isoleret fra krigskæmperens krav, repræsenteret af [den tidligere og nuværende stabschef] Gen. ... [Dave] Goldfein og general [CQ] Brown i rummet," sagde Roper. "Alt hvad du behøver er der. Dette giver mulighed for hurtigere kollektive beslutninger, ligesom en kommerciel virksomheds bestyrelse.”

Wilson sagde, at andre opkøbsprogrammer kunne drage fordel af at følge eksemplet med RCO's strømlinede struktur. Når for mange mennesker er involveret i et program, tilføjede hun, kan det være svært at komme til enighed og træffe en beslutning, bevæge sig hurtigt og opbygge det rigtige forhold til entreprenøren på de passende niveauer.

RCO rapporterer direkte til sekretæren for luftvåbnet, som Wilson sagde tillod dets ledelse at nyde praktisk talt åben dør adgang til hende og andre sekretærer, når der skulle træffes vigtige beslutninger på B-21.

"Der er ikke for mange mennesker, der havde adgangsrettigheder til sekretæren for luftvåbnet, men Randy Walden var en af ​​dem," sagde Wilson. "Alt, han skulle gøre, var at ringe og sige: 'Jeg har brug for fem minutter.' ”

Wilson beskrev et tilfælde, som hun mener fandt sted i 2018, da Walden besøgte hendes kontor for at diskutere et potentielt problem, han havde opdaget tidligt i projektets ingeniørfase.

Northrop Grumman havde underbudt for at få B-21-kontrakten, sagde Wilson, at Walden fortalte hende. Entreprenøren kunne få det til at fungere inden for disse omkostningsgrænser, fortalte han Wilson. Men luftvåbnet ville være bedre stillet i det lange løb, hvis det øgede budgettet og gav Northrop mere tid på ingeniør- og designfasen til at afhjælpe problemer hen ad vejen, sagde Wilson, Walden fortalte hende.

Det var en usædvanlig anmodning, sagde Wilson, men hun kvitterede for stigningen. Det var den rigtige ting at gøre, forklarede hun - ikke fordi Northrop ikke optrådte ordentligt, men fordi det ville hjælpe programmet over tid.

"Jeg havde været der længe nok til at stole på Randy Waldens dømmekraft," sagde Wilson og tilføjede, at anekdoten er et eksempel på, hvordan RCO opbyggede et konstruktivt samarbejde med Northrop Grumman.

Wilson afviste at gå i detaljer om den ændring, hun godkendte for B-21's budget, som stadig er højt klassificeret.

'Mest usikre' dage forude

James sagde, at B-21's udviklingsproces nød godt af beslutningen om primært at stole på relativt modne teknologier - såsom flyelektronik, noget stealth-teknologi og en række sensorer - i modsætning til at skabe nøglesystemer fra bunden.

For eksempel sagde hun, at nogle sensorer blev udviklet i den "sorte" eller klassificerede verden, selvom hun ikke ville tilbyde flere oplysninger på grund af den involverede hemmeligholdelse. Det betyder ikke, at teknologien i B-21 ikke var banebrydende, tilføjede hun, eller at der ikke blev lavet nye teknologier til flyet.

"Selvom selve flyskroget var nyt, var de faktiske teknologier, der er den hemmelige sauce af B-21, ret modne på det tidspunkt," sagde James. ”Så det blev mere en integrationssituation end en helt helt ny udvikling af alle disse muligheder. Ikke at nyse af integrationsudfordringer - det kan være meget svært - men det er nemmere end at starte alt fra bunden."

Flyvevåbnet holdt også kravene til B-21 stabile. "Så ofte ryger disse ting af sporet, når kravene konstant ændrer sig," sagde James. "Aftalen var, at hvis nogen mener, at de er nødt til at ændre en del af kravene til B-21'eren, bliver det nødt til at gå helt op til toppen, til stabschefen for luftvåbnet for at gøre det tilfældet. og få en forandring."

James og Wilson bemærkede, at B-21 brugte åbne systemer arkitektur, der fra starten indbyggede evnen til at opgradere kernesystemer over tid.

"Vi vil bruge det, vi har, og få dette [fly] derop," sagde Wilson. "Men vi skal have et plug-and-play [setup]. Og efterhånden som teknologien udvikler sig, kan vi inkorporere nye teknologier i denne flyskrog uden at være over tønden med kun én leverandør.”

Men før en dom om B-21'erens succes kan afsiges, gennemgår de fleste fly operationelle test senere i dette årti, ifølge Grazier fra Project on Government Oversight.

"Min primære bekymring i ethvert opkøbsprogram er, hvor effektivt det er," sagde han. "Når den først begynder at flyve, og når den først er i drift, sikrer den, at den ikke kun opfylder kontraktspecifikationerne, men at den faktisk er egnet og effektiv i hænderne på faktiske krigskæmpere."

Og efterhånden som flere detaljer om programmets omkostninger dukker op, vil det være lettere at se, om disse omkostninger begynder at vokse, tilføjede han.

"Hvis omkostningerne bliver ved med at stige og stige, ved du, at det program har virkelig svært ved at levere varen ud fra et præstationssynspunkt," sagde han.

Todd Harrison, en forsvarsbudgetekspert og administrerende direktør for Metrea Strategic Insights, var enig i, at det er for tidligt at erklære succes for B-21, og bemærkede, at programmets mest farefulde dage stadig ligger forude.

Fordi programmet er så højt klassificeret, sagde Harrison til Defense News, er det usandsynligt, at offentligheden vil lære om problemer, såsom at B-21 ikke opfylder visse kriterier i test. Det største tegn på potentielle problemer, sagde han, vil være tidsplansforsinkelser i testprocessen.

Hvis B-21's første flyvning, der nu er planlagt til 2023, bliver skubbet tilbage, forklarede han, kunne det være et tegn på, at noget blev afsløret i jordtestprocessen. Eller hvis den første flyvning sker, men en anden flyvning ikke sker i lang tid, sagde han, kunne det vise, at embedsmænd fandt noget galt, første gang de tog det op.

"Dette er absolut den mest usikre del af et opkøbsprogram, når de forsøger at gøre overgangen fra design til flyvetest," sagde Harrison. "Det er her, du sandsynligvis vil afdække uventede præstationsproblemer. Det er hele pointen med at teste.”

• SEO Powered Content & PR Distribution. Bliv forstærket i dag.
• Platoblokkæde. Web3 Metaverse Intelligence. Viden forstærket. Adgang her.
• Kilde: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/