Construire un meilleur bombardier : comment le furtif B-21 a renversé la bureaucratie

WASHINGTON – Le sénateur John McCain était mécontent.

Le républicain de l'Arizona a convoqué les principaux dirigeants de l'armée de l'air pour comparaître devant la commission des forces armées du Sénat au début de mars 2016, un peu plus de quatre mois après que le service a accordé à Northrop Grumman un accord très regardé d'une valeur non divulguée à construire le prochain bombardier furtif.

En tant que président du comité à l'époque, McCain a fait savoir à la secrétaire de l'époque Deborah Lee James et au chef d'état-major de l'époque, le général Mark Welsh, qu'il était mécontent de la gestion par le service de plusieurs programmes d'avions clés. À un moment donné, ses coups de langue contre le gallois au-dessus de l'avion A-10 sont devenus si graves qu'ils sont devenus viraux.

Au cours de cette même audience, McCain tourna son attention vers ce qui deviendra bientôt le B-21 Raider. Il était frustré par la stratégie d'acquisition du service pour le bombardier furtif - en particulier la façon dont l'armée de l'air avait structuré son contrat - et le secret du programme budget classé.

"Je ne suis toujours pas convaincu que ce programme ne répétera pas les échecs des programmes d'acquisition passés, tels que [le] F-35", a déclaré McCain.

Après une dévoilement spectaculaire du bombardier B-21 en Californie le 2 décembre 2022, d'anciens dirigeants de l'armée de l'air organisent une célébration en sourdine. En passant de l'attribution du contrat au déploiement public en sept ans, ils ont déclaré dans des entretiens avec Defence News qu'ils avaient prouvé que leur stratégie d'acquisition – malgré les critiques de McCain – fonctionnait.

Mieux encore, ont-ils déclaré, leur approche inattendue pourrait fournir les meilleures pratiques pour d'autres programmes majeurs et servir d'antidote au développement assiégé du F-35 Joint Strike Fighter dans les années 1990 et 2000.

Leur secret ? Ils ont appris à limiter la bureaucratie.

"Il y avait moins de contrôleurs vérifiant les contrôleurs", a déclaré James. "Ne sous-estimez jamais la capacité de la bureaucratie du Pentagone et de ces nombreuses, nombreuses critiques à ralentir la chose obstinée."

Plus particulièrement, les responsables soulignent la décision inhabituelle de confier au Bureau des capacités rapides la responsabilité du développement du B-21. Ce bureau disposait d'une équipe étroitement ciblée d'ingénieurs et de gestionnaires de programme qualifiés et expérimentés, d'un conseil d'administration chargé de prendre les décisions et les examens clés, et d'une capacité à réduire les formalités administratives, a déclaré James.

Will Roper, qui a été secrétaire adjoint de l'Air Force pour l'acquisition, la technologie et la logistique de 2018 à 2020, a déclaré qu'il y avait beaucoup de sceptiques du programme.

"Personne n'aurait pensé que le B-21 aurait terminé à temps, en respectant les coûts", a déclaré Roper dans une interview avec Defence News. « Mais c'est une chose incroyable à dire. Il ne s'est pas terminé à temps [et] sur le coût parce qu'il n'y avait aucun problème [et] aucun défi technique ; il y en avait, il y avait juste un processus plus souple pour les traiter. Et si vous donnez aux gens intelligents le temps de résoudre les problèmes, statistiquement, ils le font.

Considérez comment la conversation autour de l'acquisition du B-21 avait changé environ cinq ans après l'audience de McCain, en avril 2021, lorsque le président du comité des services armés de la Chambre, le représentant Adam Smith, D-Wash., L'a publiquement félicité.

Smith – comme McCain, pas léger en ce qui concerne les acquisitions de défense en difficulté – a déclaré lors d'un événement de groupe de réflexion qu'un briefing auquel il venait d'assister sur le programme était "l'une des choses les plus positives et les plus encourageantes" qu'il ait récemment vues.

"Ils ont appris les leçons du F-35", a déclaré Smith. «Ils étaient en fait à l'heure, dans le budget. Ils le font fonctionner de manière très intelligente.

Andrew Hunter, secrétaire adjoint de l'Air Force pour l'acquisition, la technologie et la logistique, a déclaré dans une interview de juin avec Bloomberg que le B-21 était en deçà du budget, avec des estimations de coûts inférieures aux 25.1 milliards de dollars que le service avait prévus.

Même ainsi, Dan Grazier, analyste militaire pour le groupe de surveillance Project on Government Oversight, a déclaré qu'il était trop tôt pour un tour de victoire. Le premier B-21, révélé à l'Air Force Plant 42 à Palmdale, n'avait subi que les premiers tests au sol et n'avait guère fait plus lors du déploiement que d'être légèrement remorqué vers l'avant pour les photographies.

Northrop Grumman effectuera des tests au sol plus approfondis de son Raider dans les mois à venir avant que le bombardier ne soit jugé prêt pour son premier vol vers la base aérienne d'Edwards en Californie, prévu en 2023, puis subisse des tests en vol formels.

"Il est facile pour les gens de prétendre que le processus d'acquisition a bien fonctionné dans le cas du B-21 à ce stade car il n'a pas encore volé", a déclaré Grazier. «Nous n'allons pas vraiment le savoir tant qu'il ne volera pas, pour commencer, puis quand il passera par les tests opérationnels. C'est à ce moment-là que nous saurons si le processus d'acquisition a réellement fonctionné.

L'avertissement du B-2

Alors que l'Air Force commençait à travailler sur le développement du B-21, a déclaré James, les responsables gardaient à l'esprit le bombardier B-2 comme une sorte de récit édifiant. Les coûts du B-2 "ont échappé à tout contrôle" lors de son développement dans les années 1980, a-t-elle déclaré, ce qui a conduit à une réduction considérable du programme Spirit. L'Air Force a fini par acheter 21 B-2, une fraction des 132 qu'elle recherchait à l'origine.

Le service s'est concentré intensément sur le maintien du coût unitaire moyen du B-21 à 550 millions de dollars en dollars de 2010, qui est maintenant de 692 millions de dollars avec l'inflation, a déclaré James. Cela a permis à Northrop de maintenir les coûts bas et de ne pas les laisser gonfler, a-t-elle ajouté.

Cependant, le B-21 est tellement classé que presque tous les chiffres du budget sont cachés. Il est difficile de suivre publiquement dans quelle mesure il respecte ses coûts, à part écouter les commentaires occasionnels des législateurs qui ont été informés du programme.

James a noté que le type de contrat – une structure de frais incitatifs à coût majoré, les incitations de Northrop dépendant de la façon dont il respectait les coûts et le calendrier – a également aidé, bien qu'il ait suscité la colère de McCain.

Lors de cette audience de mars 2016, James a reconnu que d'autres programmes qui utilisaient une structure à prix coûtant majoré, notamment les F-22, F-35 et B-2, présentaient de graves dérapages en matière de coûts et de calendrier. Mais, a-t-elle dit à McCain, l'Air Force a appris de ces erreurs et a conçu le contrat B-21 différemment - par exemple, en structurant la majorité des incitations vers la fin de la phase de coût majoré, ce qui, selon elle, encouragerait Northrop à se déplacer rapidement et efficacement.

James et son successeur, Heather Wilson, ont déclaré à Defense News que la décision de l'Air Force de confier au Rapid Capabilities Office le développement du B-21 était une étape cruciale dans son processus d'acquisition.

L'armée de l'air a créé le Rapid Capabilities Office en 2003 pour développer, acquérir et mettre en service rapidement certains des programmes les plus prioritaires du service - dont beaucoup ont été classifiés, comme le véhicule d'essai orbital X-37B. Le RCO est destiné à tirer parti d'approches innovantes, "sans la rigidité de l'acquisition traditionnelle", a déclaré l'Air Force dans une fiche d'information en ligne sur le bureau.

Le B-21 était un programme beaucoup plus vaste que celui que le RCO gérait généralement, a noté Wilson, mais cela a fonctionné. L'équipe du bureau sur le B-21 était inhabituellement réduite par rapport à d'autres programmes, et elle comprenait certains des ingénieurs et gestionnaires de programme les plus expérimentés de l'Air Force. Plus important encore, a-t-elle dit, on leur faisait confiance pour utiliser leur jugement et aller vite, sans microgestion.

"Il a été exécuté très différemment des autres programmes", a déclaré Wilson. « Vous avez des employés très performants dans le bureau du programme [RCO], et vous n'écrasez pas leur volonté de vivre avec d'énormes bureaucraties. … Je pense que c'est un bon exemple de la façon d'améliorer les grands programmes.

Wilson a déclaré que l'équipe était si petite que Randy Walden, le directeur du programme du RCO à l'époque, voulait que l'équipe de gestion du programme du B-21 ne rentre pas dans plus de trois camionnettes lors de visites régulières à l'usine 42.

L'armée de l'air a refusé la demande de Defence News d'interroger Walden et d'autres responsables sur le processus d'acquisition; Northrop Grumman a également refusé les demandes d'interview.

Le RCO relève directement d'un conseil d'administration composé de hauts responsables de l'Air Force – y compris le secrétaire du service, le chef d'état-major et le principal responsable des acquisitions, permettant un système d'examens plus rationalisé, a déclaré James. En ayant des hauts fonctionnaires autour de la table en même temps, le conseil de surveillance pourrait simultanément mener et approuver des jalons tels que des revues de conception préliminaires et critiques.

Pour les autres programmes, ces examens sont examinés séquentiellement, passant d'un bureau à l'autre. Ceci, a expliqué James, conduit à ce que le processus prenne des mois de plus.

"Nous étions tous là ensemble" pour prendre des décisions sur le B-21, a-t-elle déclaré. "Cela n'a pas nécessité un seul examen par le responsable de l'acquisition, et ce type avait peut-être des questions et des changements, et un mois ou deux s'écoulaient. Et puis ça irait au chef d'état-major, et il aurait plus de changements et de questions, et peut-être que quatre mois s'écouleraient [par], puis ça me reviendrait. Cela prend un temps précieux quand vous le faites de cette façon.

Roper a déclaré que le fait d'avoir des responsables allant des experts en acquisition aux pilotes de chasse dans la même pièce ne rend pas seulement le processus plus rapide, mais aussi plus fructueux.

"Il n'y a pas une seule chose que je puisse faire dans le monde de l'acquisition, quand j'étais le chef des armes de l'Air Force et de la Space Force, qui puisse être faite indépendamment de l'exigence du combattant, représentée par [les anciens et actuels chefs d'état-major] Gen [Dave] Goldfein et le général [CQ] Brown dans la salle », a déclaré Roper. « Tout ce dont vous avez besoin est là. Cela permet des décisions collectives plus rapides, un peu comme le conseil d'administration d'une société commerciale.

Wilson a déclaré que d'autres programmes d'acquisition pourraient bénéficier en suivant l'exemple de la structure simplifiée du RCO. Lorsque trop de personnes participent à un programme, a-t-elle ajouté, il peut être difficile de parvenir à un consensus et de prendre une décision, d'agir rapidement et d'établir la bonne relation avec l'entrepreneur aux niveaux appropriés.

Le RCO relève directement du secrétaire de l'Air Force, ce qui, selon Wilson, permettait à ses dirigeants de bénéficier d'un accès pratiquement ouvert à elle et à d'autres secrétaires lorsque des décisions clés devaient être prises sur le B-21.

"Il n'y a pas trop de gens qui avaient le droit de se présenter au secrétaire de l'Air Force, mais Randy Walden était l'un d'entre eux", a déclaré Wilson. "Tout ce qu'il avait à faire était d'appeler et de dire : 'J'ai besoin de cinq minutes.' ”

Wilson a décrit un cas, qui, selon elle, s'est produit en 2018, lorsque Walden s'est rendu dans son bureau pour discuter d'un problème potentiel qu'il avait repéré au début de la phase d'ingénierie du projet.

Northrop Grumman avait sous-enchéri pour obtenir le contrat du B-21, a déclaré Wilson à Walden. L'entrepreneur pourrait le faire fonctionner dans ces limites de coûts, a-t-il dit à Wilson. Mais l'Air Force serait mieux lotie à long terme si elle augmentait le budget et donnait à Northrop plus de temps sur la phase d'ingénierie et de conception pour éviter les problèmes sur la route, a déclaré Wilson à Walden.

C'était une demande inhabituelle, a déclaré Wilson, mais elle a approuvé l'augmentation. C'était la bonne chose à faire, a-t-elle expliqué, non pas parce que Northrop ne fonctionnait pas correctement, mais parce que cela aiderait le programme au fil du temps.

"J'étais là depuis assez longtemps pour faire confiance au jugement de Randy Walden", a déclaré Wilson, ajoutant que l'anecdote est un exemple de la façon dont le RCO a construit une relation de travail constructive avec Northrop Grumman.

Wilson a refusé d'entrer dans les détails du changement qu'elle a approuvé pour le budget du B-21, qui est toujours hautement classifié.

Des jours « les plus précaires » à venir

James a déclaré que le processus de développement du B-21 avait bénéficié de la décision de s'appuyer principalement sur des technologies relativement matures – telles que l'avionique, certaines technologies furtives et une variété de capteurs – au lieu de créer des systèmes clés à partir de zéro.

Par exemple, dit-elle, certains capteurs ont été développés dans le monde "noir" ou classifié, bien qu'elle n'offre pas plus d'informations en raison du secret impliqué. Cela ne veut pas dire que la technologie intégrée au B-21 n'était pas à la pointe de la technologie, a-t-elle ajouté, ou qu'aucune nouvelle technologie n'a été conçue pour l'avion.

"Bien que la cellule elle-même soit nouvelle, les technologies réelles qui sont la sauce secrète du B-21 étaient assez matures à l'époque", a déclaré James. « C'est donc devenu plus une situation d'intégration qu'un tout nouveau développement de toutes ces capacités. Ne pas éternuer sur les défis d'intégration - cela peut être très difficile - mais c'est plus facile que de tout recommencer à zéro.

L'Air Force a également maintenu les exigences pour le B-21 stables. "Très souvent, ces choses déraillent lorsque les exigences changent constamment", a déclaré James. "L'accord était que si quelqu'un pense qu'il doit modifier une partie des exigences du B-21, il devra remonter jusqu'au sommet, jusqu'au chef d'état-major de l'armée de l'air pour faire valoir ce cas. et obtenir un changement.

James et Wilson ont noté que le B-21 utilisait une architecture de systèmes ouverts, intégrant dès le départ la capacité de mettre à niveau les systèmes de base au fil du temps.

"Nous allons utiliser ce que nous avons et amener cet [avion] là-bas", a déclaré Wilson. « Mais nous allons avoir une [configuration] plug-and-play. Et puis, à mesure que la technologie se développe, nous pouvons intégrer de nouvelles technologies dans cette cellule sans être au-dessus du baril avec un seul fournisseur.

Mais avant qu'un verdict sur le succès du B-21 puisse être rendu, la plupart des avions passent par des tests opérationnels plus tard cette décennie, selon Grazier du Project on Government Oversight.

"Ma principale préoccupation dans tout programme d'acquisition est son efficacité", a-t-il déclaré. "Une fois qu'il commence à voler et une fois qu'il passe en test opérationnel, il s'assure non seulement qu'il répond aux spécifications de son contrat, mais qu'il est réellement adapté et efficace entre les mains de vrais combattants."

Et à mesure que plus de détails sur les coûts du programme émergeront, il sera plus facile de voir si ces coûts commencent à augmenter, a-t-il ajouté.

"Si les coûts continuent d'augmenter, vous savez que ce programme a vraiment du mal à livrer la marchandise du point de vue des performances", a-t-il déclaré.

Todd Harrison, expert en budget de la défense et directeur général de Metrea Strategic Insights, a convenu qu'il était trop tôt pour déclarer le succès du B-21, notant que les jours les plus périlleux du programme étaient encore à venir.

Parce que le programme est si hautement classifié, a déclaré Harrison à Defense News, il est peu probable que le public apprenne des problèmes, comme le B-21 ne répondant pas à certains critères lors des tests. Le plus grand signe de problèmes potentiels, a-t-il dit, sera les retards dans le processus de test.

Si le premier vol du B-21, désormais prévu pour 2023, est repoussé, a-t-il expliqué, cela pourrait être un signe que quelque chose a été découvert lors du processus de test au sol. Ou si le premier vol a lieu mais qu'un deuxième vol ne dure pas longtemps, a-t-il dit, cela pourrait montrer que les responsables ont trouvé quelque chose de mal la première fois qu'ils l'ont pris.

"C'est absolument la partie la plus précaire d'un programme d'acquisition, lorsqu'ils essaient de passer de la conception aux essais en vol", a déclaré Harrison. « C'est là que vous êtes susceptible de découvrir des problèmes de performances inattendus. C'est tout l'intérêt des tests. »

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• La source: https://www.defensenews.com/air/2023/01/10/building-a-better-bomber-how-the-stealthy-b-21-subverted-bureaucracy/